PSEI | Numéro 2 Paix et Sécurité Européenne et Internationale |  Chronique "Désarmement 2015" 

A-S. Millet-Devalle  : 

Neuvième Conférence d’examen du Traité de non-prolifération : crise récurrente ou aigüe de la non-prolifération nucléaire ?

Résumé

La neuvième Conférence d’examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), chargée d’examiner l’application des dispositions du traité depuis 2010, n’a pu aboutir à l’adoption d’un Document final. Le désarmement nucléaire a cristallisé les oppositions entre les deux catégories de membres du TNP, dans un contexte de paralysie du droit du qui conduit certains ENDAN à s’interroger sur la réalité du processus de désarmement prévu par l’article VI du TNP et à appuyer des initiatives s’inscrivant dans une approche humanitaire du désarmement nucléaire rejetée par les EDAN. Le renforcement du régime de non-prolifération est également demeuré en jachère, limité à la préservation des acquis, du fait de la crispation des débats relatifs à l’adoption d’un calendrier contraignant pour une conférence sur la création d’une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient.

Abstract

The ninth Non-Proliferation Treaty Review Conference (NPT), intended to assess progress in implementing the Treaty and recommend, by consensus, methods for improving it, failed to reach an agreement this year on the proposed final document. Nuclear disarmament crystallized oppositions between both categories of members, in a context of paralyzed negotiations, leading many NNWS to invoke NPT article VI and support the humanitarian initiative refused by the NWS. In addition, due to tension in discussions over a deadline to organize a conference on a WMD-Free Zone in the Middle East, the strengthening of the non-proliferation regime also lay fallow remaining limited to safeguarding what has so far been achieved.

Index

Mots-clés : Approche humanitaire , armes de destructions massives, Conférence du désarmement., désarmement nucléaire, Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, zone exempte d’armes nucléaires

Keywords : Conference on disarmament. , humanitarian initiative, Non-Proliferation Treaty, Nuclear disarmament, Nuclear free zone, weapons of mass destruction

Plan

Texte intégral

1(Signalement dans l’index FM 10- 14)

I.Introduction

2(10) La neuvième Conférence d’examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), chargée d’examiner l’application des dispositions du traité depuis 2010 1, s’est tenue à New York du 27 avril au 22 mai 2015 2.

3Du fait de l’absence d’organisation propre au Traité, les conférences d’examen constituent en effet l’indicateur essentiel de l’état du régime qu’il définit 3. Présidée par l’ambassadeur algérien Taous Feroukhi, élue par acclamation, elle a réuni 161 Etats parties, dont l’Etat de Palestine (qui avait déposé le 2 janvier 2015 ses instruments d’adhésion au TNP, devenant le 28 avril le 191ème Etat partie). Israël a participé à la Conférence avec le statut d’observateur -événement inédit depuis la Conférence d’examen et d’extension de 1995-, ainsi que des agences et organisations internationales dont l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), l’Organisation du Traité d’interdiction des essais nucléaires (OTICE) ou l’Union Européenne (UE). 107 ONG y étaient en outre présentes.

4Vingt ans après l’« extension indéfinie » du TNP, certains éléments du contexte international -à l’approche du soixante-dixième anniversaire du bombardement nucléaire d’Hiroshima et de Nagasaki mais surtout après la conclusion, à Lausanne, le 2 avril, de l’accord-cadre entre le Groupe des 5+1 et l’Iran, ouvrant la voie à celle de l’accord définitif du 14 juillet à Vienne-auraient pu être assez favorables à un aboutissement des négociations entamées dans le cadre de trois comités préparatoires (Prep. Com), en 2012 à Vienne, en 2013 à Genève et en 2014 à New-York 4, au sein desquels 5 trois grandes commissions et leurs organes subsidiaires avaient été constitués 6 afin de préparer un Document final consacré aux questions de fond 7.

5Le débat général a en outre pu s’achever, le 30 avril, par l’adoption d’un appel à renforcer simultanément et rapidement les trois piliers du Traité -non-prolifération, désarmement, utilisation pacifique de l’énergie nucléaire 8.

6Néanmoins, les facteurs de tensions, tenant à la fois à la situation internationale et aux questions spécifiques de prolifération nucléaire, ont conjugué leurs effets pour inciter les Etats à la plus grande prudence : s’ajoutant aux essais nucléaires de la Corée du Nord, aux troubles entre l’Inde et le Pakistan, aux risques de dissémination aux mains d’acteurs non étatiques 9, la crise ukrainienne a marqué les débats, tant du fait de la détérioration des relations entre les Etats-Unis et la Russie- qui rassemblent plus de 3 000 ogives nucléaires stratégiques, soit près de 90% des armes atomiques déployées dans le monde-, que des inquiétudes exprimées par plusieurs Etats de la région relatives à la nucléarisation de la Crimée et aux garanties négatives de sécurité. Le climat des négociations portant sur l’analyse de la mise en œuvre des obligations au titre du TNP et des textes adoptés lors des précédentes conférences d’examen n’a pas été davantage favorable : depuis la conférence de mai 2010, qui avait permis l’adoption d'un programme de travail ambitieux, les efforts pour réduire progressivement les arsenaux nucléaires se sont nettement amenuisés, ce qui rendait prévisibles les réticences des Etats non dotés d’armes nucléaires (ENDAN) à l’égard de ceux qui les possèdent (EDAN).

7« Les conférences d’examen du TNP, rendez-vous quinquennaux, entretiennent la légende selon laquelle un succès obtenu lors d’une conférence est nécessairement suivi d’un échec à la suivante » 10 : depuis l'entrée en vigueur du Traité en 1970, les Parties sont parvenues à un consensus sur une déclaration finale aux Conférences d'examen de 1975, 1985, 2000 11 et 2010. A l’instar des Conférences de 1980, 1990, 1995 12 et 2005 13, la Conférence, lors de la dernière séance plénière, le 22 mai 2015, à dû se contenter d’adopter la partie relative à la procédure de son projet de rapport sur l'organisation des travaux 14, les délégués ne parvenant pas à un accord sur la partie du Document final consacrée aux questions de fond 15.

8Comme lors des précédentes conférences d’examen, la plupart des ENDAN ont souligné le déséquilibre croissant dans l’application des trois piliers du Traité qui « érode la confiance des États non dotés de l’arme nucléaire », et ont exhorté les puissances nucléaires à se conformer à leurs obligations en vertu du TNP, mettant en balance la manière dont les États non dotés d’armes atomiques ont respecté les obligations de non-prolifération16.

9Si le domaine du désarmement nucléaire est celui qui cristallise le plus visiblement les oppositions entre les deux catégories de membres du TNP (I), le renforcement du régime de non-prolifération n’en est pas moins demeuré en jachère (II) dans le cadre d’une conférence qui n’a pu que refléter la modestie d’une approche empirique et ponctuelle composant avec l’asymétrie et les contradictions du Traité.

II L’impossible consensus en matière de désarmement nucléaire : des antagonismes liés à l’asymétrie du TNP

10(11) Les comités préparatoires du cycle d’examen précédant la Conférence, traditionnel forum d’analyse des évolutions bilatérales, régionales ou universelles en matière de désarmement nucléaire, n’ont pu que mettre en évidence la modestie du bilan des cinq dernières années, y compris dans le domaine de la transparence 17. A la déception, attendue, s’ajoutent désormais des crispations nouvelles, du fait de la revendication par de nombreux ENDAN du dépassement du paradigme sécuritaire pour aborder la question du désarmement nucléaire en l’inscrivant dans une approche humanitaire, dont la logique est distincte de celle du TNP et qui remet en cause sa structure asymétrique, sa logique du double standard. Aux difficultés d’atteindre des objectifs de désarmement s’ajoutent donc des désaccords sur les méthodes.

II 1. La paralysie du droit du désarmement nucléaire

11Depuis la précédente conférence d’examen du TNP, le seul véritable progrès enregistré concerne les rapports bilatéraux, le nouvel accord START étant entré en vigueur en février 2011 18. Si l’on excepte la proposition du président Obama, en 2013, de réduire
d’un tiers les ogives nucléaires stratégiques stationnées, les Etats-Unis et la Russie sont donc arrivés les mains vides en matière de désarmement. Les Etats-Unis reprochent en outre à la Russie d’enfreindre le traité sur les Forces nucléaires intermédiaires (FNI) de 1987, investissent dans de nouveaux vecteurs nucléaires, tandis que la Russie modernise ses armes nucléaires et a étendu dans sa nouvelle doctrine nucléaire publiée en décembre 2014 le rôle des armes nucléaires aux conflits régionaux.

12Dans le contexte multilatéral, la paralysie des institutions traditionnelles de négociation du désarmement nucléaire (la Conférence du désarmement en particulier, dans l’enceinte de laquelle aucun accord n’a pu être conclu depuis 1996 du fait de la règle du consensus 19 et le refus de ratification des traités par des Etats jouant un rôle majeur en matière nucléaire constituent désormais des constantes.

13Cette absence de progrès a concerné également le lancement de négociations, réclamées notamment par le groupe des Etats non alignés et soutenues par l’Allemagne 20,  sur un instrument juridiquement contraignant encadrant des garanties de sécurité négatives effectives offertes aux États non dotés par les États dotés, en ce qui concerne l’utilisation ou la menace d’utilisation des armes nucléaires contre leur sécurité et leur intégrité. Si les garanties positives de sécurité sont dénoncées par certains ENDAN, qui considèrent que « la raison d’être du TNP est niée quand des États non dotés d’armements atomiques demandent à des États qui en possèdent de les protéger avec ces armes » 21, l’importance des garanties négatives de sécurité avait en revanche été soulignée dans le document final de la Conférence d’examen du TNP de 2010 22. Celui-ci avait rappelé les résolutions 255 (1968) et 984 (1995) par lesquelles le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies prenait acte des déclarations faites par chacun des États dotés d’armes nucléaires, dans lesquelles ils donnent aux ENDAN parties au Traité des garanties de sécurité, conditionnelles ou inconditionnelles, contre l’emploi ou la menace de telles armes, ainsi que les protocoles y afférents concernant les zones exemptes d’armes nucléaires, pour qu’il soit reconnu que des garanties de sécurité sont prévues par traité pour ces zones 23. La Conférence de 2010 avait décidé que la Conférence du désarmement devrait entamer immédiatement un débat sur des arrangements internationaux efficaces visant à garantir les ENDAN contre l’emploi ou la menace de ces armes, pour élaborer des recommandations, sans exclure un instrument qui aurait force obligatoire. L’absence de mise en œuvre de cette décision est apparue d’autant plus grave en 2015 que, dans le contexte de la crise ukrainienne, certains Etats -dont l’Allemagne, la Pologne, l’Estonie-, ont souligné le caractère crucial des garanties négatives lors du débat général, affirmant que «les violations du mémorandum de Budapest de 1994, qui garantit l’intégrité territoriale de l’Ukraine, ont remis en cause la crédibilité des assurances de sécurité négatives qui sont vitales pour le TNP» 24.

14L’absence de développement du droit du désarmement tient surtout aux difficultés de conclusion d’un traité d’interdiction de la production des matières fissiles (TIPMF) et d’entrée en vigueur du traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE ou CTBT) signé en 1996, qui forment la « pièce centrale d'une architecture de sécurité propice au désarmement et à la non-prolifération nucléaires » 25.

15Un traité interdisant la production de matières fissiles à usage militaire serait avant tout un instrument de désarmement empêchant l'augmentation quantitative des arsenaux existants. Si quatre des cinq EDAN (Etats-Unis, France, Royaume-Uni, Russie) ont, depuis les années 90, déclaré qu'ils avaient cessé de manière définitive la fabrication de matières fissiles pour les armes nucléaires, la Chine en revanche n'a pas formellement déclaré de moratoire, de même que les puissances nucléaires non-membres du TNP. Depuis la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies, adoptée à l'initiative des Etats-Unis le 16 décembre 1993, appelant à la négociation d'un traité « non discriminatoire, multilatéral et internationalement et effectivement vérifiable interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d'armes et d'autres dispositifs explosifs nucléaires », jusqu’à la décision de la Conférence du désarmement de mai 2009 d'établir un groupe de travail chargé de négocier un traité interdisant la production de matières fissiles pour la fabrication d'armes nucléaires sur la base du mandat de 1995 26, on a pu mesurer la fragilité d’un consensus qui n’a pas résisté aux réticences ou à l’opposition de plusieurs Etats. Le Pakistan en particulier s'était opposé dès 2009 à la mise en œuvre du programme de travail de la Conférence et a persisté sur cette ligne à la reprise des travaux, en janvier 2010 et 2015, ce qui convient à d'autres Etats tels que la Chine ou l'Inde qui, sans vouloir s'opposer frontalement à un traité, sont en réalité réticents à s'interdire la possibilité de produire des matières fissiles à usage militaire, au moins pendant une certaine période. La France a soumis le 9 avril 2015 un projet de traité à la Conférence du désarmement, transmis à la Conférence d’examen du TNP 27, mais le blocage de la Conférence de Genève a empêché tout examen de ce texte dans une perspective concrète.

16Un autre élément majeur de la paralysie des négociations du désarmement nucléaire est l’impossible entrée en vigueur du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE), traité destiné à faire obstacle à la validation de nouveaux concepts d'armes nucléaires et à l'amélioration qualitative des arsenaux existants comme à l'accession de nouveaux Etats à l'arme nucléaire.

17Si 164 États sont déjà parties au TICE, avec l’obligation de ne pas reprendre les essais afin de ne pas porter atteinte à son objet et à son but, son entrée en vigueur dépend de sa ratification par huit États mentionnés dans son annexe 2, -à savoir les Etats- Unis 28, la Chine, l’Égypte, l’Iran, Israël, la République populaire démocratique de Corée (RPDC), l’Inde et le Pakistan-.

18Lors de la Conférence d’examen, la plupart des ENDAN ont souligné que l’entrée en vigueur et l’universalisation du Traité dans les plus brefs délais, ainsi que la fermeture des différents sites de tests nucléaires, était une nécessité. Le Secrétaire exécutif de la Commission préparatoire de l’Organisation du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires a assuré les États Parties au TNP que leurs efforts en faveur de l’entrée en vigueur de cet instrument juridique n’avaient pas été déployés en vain, soulignant que 90% de son système de surveillance international est à ce jour finalisé et que le régime de vérification qu’il prévoit est très nettement supérieur à ce qu’il était il y a 20 ans, aucun État ne pouvant désormais procéder à un essai nucléaire de façon clandestine.  « L’Organisation est aujourd’hui à la disposition de la communauté internationale pour soutenir les efforts nationaux dans le domaine sécuritaire, contribuer à la stabilité régionale au travers des mesures de renforcement de la confiance, renforcer le contrôle multilatéral et non discriminatoire des armements et renforcer les régimes de désarmement et de non-prolifération nucléaires ». Son affirmation selon laquelle l’entrée en vigueur du TICE était « à portée de main » -la Commission travaillant en étroite coopération avec les États restants de l’Annexe 2 en vue de faciliter leurs ratifications, la Chine, les États-Unis et la Fédération de Russie ayant en outre pris « des mesures encourageantes »-, paraît néanmoins exagérément optimiste, comme l’ont démontré les travaux de la neuvième Conférence visant à faciliter l’entrée en vigueur du TICE ouverte le 29 septembre 29.

19S’ajoutant aux activités de modernisation des armes nucléaires, de leurs vecteurs et des infrastructures pertinentes que mènent les États dotés de ces armes, le blocage des négociations, les réticences des Etats à ratifier les textes existants ou encore l’absence de mise en œuvre des différentes mesures du pilier désarmement du plan d’action de 2010, ont conduit les ENDAN à s’interroger sur la réalité du processus de désarmement prévu par l’article VI du TNP, quand bien même certains d’entre eux soutiennent une approche graduelle du désarmement.

20Cette interrogation s’appuie depuis bientôt vingt ans sur l’Avis de la Cour Internationale de Justice relatif à la « licéité de la menace ou de l’emploi des armes nucléaires », la Cour ayant affirmé qu’« il existe une obligation de poursuivre de bonne foi et de mener à terme des négociations conduisant au désarmement» 30, suscitant de multiples commentaires sur « la création ex nihilo d’une obligation coutumière, qui s’appuie sur l’article VI du TNP mais échoue à y trouver un fondement véritable » 31. C’est sur la même base que le 24 avril 2014, le gouvernement des Iles Marshall a déposé au Greffe de la Cour Internationale de Justice des requêtes introductives d’instance contre la Chine, les Etats-Unis, la Russie, la France, l’Inde, Israël, le Pakistan, la Corée du Nord et le Royaume-Uni, les accusant de « ne pas s’acquitter de leurs obligations relatives à la cessation de la course aux armes nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire ». Les Etats Parties au TNP doivent, selon les Iles, poursuivre « activement et de bonne foi des négociations sur des mesures efficaces relatives à la cessation de la course aux armements nucléaires à une date rapprochée et au désarmement nucléaire », selon « les prescriptions découlant du traité sur la non-prolifération nucléaire conclu en 1968 et du droit international coutumier».

21Le représentant du Royaume-Uni, qui s’exprimait au nom du Groupe des cinq États nucléaires membres permanents du Conseil de sécurité (P5), a affirmé l’attachement de ce Groupe à la réalisation de l’objectif du désarmement nucléaire et écarté implicitement l’existence d’une norme coutumière, dans le cadre « d’une approche graduelle  (…) En tant qu’États dotés de l’arme nucléaire, nous réaffirmons l’objectif partagé du désarmement nucléaire et du désarmement général et complet, pour un monde plus sûr, tel qu’il y est fait référence dans l’article VI du TNP » 32. Alors que les ENDAN font valoir la lenteur, voire le blocage du processus de désarmement, le Royaume-Uni a estimé au contraire qu’il y avait eu des progrès substantiels dans la mise en œuvre de l’article VI du TNP : « La course aux armements de la guerre froide est terminée.  Les stocks mondiaux sont à leur plus faible niveau depuis plus d’un demi-siècle, en raison des efforts sans précédent déployés par les États dotés de l’arme nucléaire.  Et lorsqu’il sera pleinement mis en œuvre, le Traité New START permettra de parvenir au plus faible niveau d’armes nucléaires déployées aux États-Unis et en Fédération de Russie depuis les années 50 » 33.

22L’approche progressive du désarmement ne fait pas cependant l’objet d’un consensus au sein même des EDAN, la Chine considérant que les États détenteurs de très gros arsenaux nucléaires doivent continuer de les réduire de manière drastique et que, une fois les conditions réunies, les autres États nucléaires pourraient rejoindre les négociations multilatérales sur le désarmement nucléaire. Pékin souhaite qu’un calendrier précis soit adopté, avec des étapes et des objectifs à long terme, comprenant notamment la signature d’une convention sur l’interdiction complète des armes nucléaires. Pour le Royaume-Uni ou la France, au contraire, il n’y a « pas de raccourcis, ni de calendrier possibles dans ce domaine ». 

23Invoquant l’échec patent du « temps long », de nombreux ENDAN souhaitent désormais dépasser la logique traditionnelle, progressive, des traités limitant ou réduisant les armes ou les activités nucléaires pour lui substituer une stratégie à la fois politique et juridique reposant sur « l’impact humanitaire des armes nucléaires », développant la « dimension humanitaire du désarmement nucléaire » 34.

II. 2. Les crispations relatives à l’approche humanitaire du désarmement nucléaire

24(12) Confrontées au bilan extrêmement modeste des dernières années en matière de désarmement nucléaire, des organisations non gouvernementales (International campaign to abolish nuclear weapons (ICAN) notamment), des organisations internationales telles le CICR, ont privilégié une approche humanitaire du désarmement. Derrière les analyses relatives à l’incompatibilité entre les principes fondamentaux du droit international humanitaire et l’arme nucléaire, focalisant le discours sur les conséquences humaines du recours à l’arme nucléaire, se profile, de manière explicite ou non selon les enceintes, le projet d’un traité d’interdiction totale. Ces organisations ont été rejointes par des petites et moyennes puissances, des Etats non dotés d’armes nucléaires ou ne vivant pas sous le parapluie nucléaire d’un EDAN, qui dénoncent tous un échec de l’approche sécuritaire et de la démarche « step by step ».

25Après la création en 1998 à Dublin du groupe d’Etats dit « New Agenda Coalition » ou « Pour un nouvel ordre du jour », dont l’objectif est le désarmement nucléaire général et complet sur le fondement de l’article VI du TNP 35, ce groupe a soumis des résolutions annuelles à la Première commission de l’Assemblée générale des Nations unies à partir de la Conférence d’examen du TNP de 2000. Lors de la 8ème Conférence d’examen du Traité de non- prolifération nucléaire (TNP) les ENDAN avaient introduit pour la première fois une référence au droit humanitaire : « La Conférence se dit vivement préoccupée par les conséquences catastrophiques sur le plan humanitaire qu’aurait l’emploi d’armes nucléaires et réaffirme la nécessité pour tous les États de respecter en tout temps le droit international applicable, y compris le droit international humanitaire » 36.

26Cette approche s’est affirmée et précisée dans le cadre des débats de la Conférence d’examen de 2015.

27Tous les membres du « New Agenda Coalition » ont rejoint « L’Initiative humanitaire » lancée en 2013, qui revendique une stratégie comparable à celle qui a abouti, en matière d’armes classiques, à la signature des traités d’Ottawa et Oslo sur les mines anti personnelles et les armes à sous munitions. Cette initiative diplomatique, connue désormais sous le terme “d’Austrian pledge”, a conduit ces Etats à organiser des conférences internationales afin de promouvoir un nouveau traité interdisant toute production, acquisition, test et détention d’arme nucléaire.

28Le gouvernement norvégien a ainsi réuni à Oslo, en 2013, une première conférence ouverte à tous les Etats, aux ONG, aux organisations des Nations Unies, aux représentants de la société civile et tout autre acteur intéressé afin d’ouvrir un débat sur les conséquences humanitaires de l’usage d’une arme atomique 37. Tous les Etats qui ont participé à ces conférences ne partagent pas l’objectif de l’élimination des armes nucléaires, ni la méthode d’un traité de désarmement nucléaire : on relèvera par exemple que les pays du Mouvement des non alignés proposent un désarmement progressif et définitif à l’horizon 2025, ou que le Japon se borne à évoquer l’urgence de promouvoir l’entrée en vigueur du TICE, la signature d’un traité d’interdiction de la production de matières fissiles et le développement des protocoles additionnels de l’AIEA…

29La première conférence avait réuni à Oslo 128 délégations d’Etats, les agences humanitaires onusiennes, des ONG et le CICR. Les cinq puissances nucléaires avaient officiellement boycotté cette réunion 38.

30Deux conférences ont suivi la logique initiée en 2013 et ont été organisées à Nayarit au Mexique en février 2014 et à Vienne en Autriche en décembre 2014, rassemblant respectivement 146 et 158 Etats – dont les Etats-Unis et le Royaume-Uni à Vienne 39. La France, selon les termes de l’ambassadeur à la Conférence du désarmement Jean-Hugues Simon-Michel, avait choisi de ne pas y participer pour ne pas légitimer une initiative jugée « idéologique » et « visant à stigmatiser et non à chercher des solutions », pouvant potentiellement remettre en question l’approche étape par étape et le bon déroulement du plan d’action adopté lors de la Conférence d’examen de 2010 40. Contrairement aux cycles d’examen du TNP auxquels ils ne sont pas partie, l’Inde et le Pakistan s’y sont exprimés, insistant respectivement sur la nécessité pour les États dotés de faire preuve de retenue dans leur doctrine d’emploi et sur le besoin de mettre en place des mesures de confiance pour répondre aux problématiques sécuritaires des États non dotés.

31Le Rapport final établi par l’Autriche 41 s’est attaché à souligner le caractère global, disproportionné et durable des conséquences d’une explosion nucléaire, la probabilité faible mais réelle d’une explosion tant que ces armes existeront, qui fait courir un risque inacceptable à la communauté internationale. Il a appelé à réduire le risque d’usage dans un conflit en modifiant le poids du nucléaire dans les doctrines des États dotés. Le texte permet également de mesurer la divergence des priorités des parties : « the majority of delegations underscored that the final elimination of nuclear weapons should be pursued within an agreed legal framework, including a nuclear weapons convention (…) a number of delegations argued that a step-by-step approach was the most effective and practical way to achieve nuclear disarmament, referring in particular to the entry into force of the CTBT and a Treaty banning the production of fissile material for nuclear weapons » 42.

32Ce clivage s’est traduit par un appel de quarante-quatre des Etats participants à la Conférence 43 à une interdiction des armes nucléaires, et le Rapport final a été accompagné d’un Serment de l’Autriche 44, consistant à « pursue effective measures to fill the legal gap for the prohibition and elimination of nuclear weapons and Austria pledges to cooperate with all stakeholders to achieve this goal » en portant les conclusions de la Conférence dans d’autres forums, en particulier la Conférence d’examen de 2015.

33Dans le cadre de la Conférence d’examen du TNP, ce sont au final 108 Etats qui se sont mobilisés pour inscrire l’impact humanitaire des armes atomiques à l’ordre du jour mondial en demandant que les considérations humanitaires sous-tendent toute négociation dans le contexte du TNP 45. La demande de voir cette approche reflétée dans le document final s’est heurtée à l’opposition des EDAN, mais on peut souligner l’absence d’unité de ces derniers face à la question, les États-Unis et la Fédération de Russie ayant entamé des pourparlers sur les répercussions humanitaires de l’utilisation des armes nucléaires, ce que les autres États disposant de ce type d’armes ne sont pas encore prêts à faire.

34Outre l’accentuation du clivage avec les EDAN, l’approche humanitaire a mis en évidence des tensions au sein même des ENDAN. Si l’Autriche, au nom des Etats soutenant l’approche humanitaire, a ainsi demandé aux États parties au TNP « to renew their commitment to the urgent and full implementation of existing obligations under Article VI, and to this end, to identify and pursue effective measures to fill the legal gap for the prohibition and elimination of nuclear weapons », certains, tels l’Allemagne ou le Japon ont réaffirmé leur lecture plus souple de l’article VI 46 et ont rappelé leur attachement à l’approche « step by step », se ralliant à la position exprimée par la France selon laquelle « sortir la prolifération du débat sur le désarmement nucléaire est une erreur de raisonnement » 47.

35De fait, la liaison entre ces deux piliers du TNP est telle que les oppositions relatives au désarmement se sont doublées, dans le cadre de la Conférence d’examen, d’une absence de progrès en matière de non-prolifération.

III Les écueils du renforcement du régime de non-prolifération : des antagonismes liés aux contradictions du TNP.

36(13) Malgré la forte pression des ENDAN, l’impossibilité d’organiser une conférence sur une zone exempte d’armes nucléaires (ZEAN) au Moyen-Orient -qui constitue certes un moyen de garantir la non-prolifération dans la région mais surtout d’obtenir la renonciation d’un Etat qui n’est pas partie au TNP à des armes dont il n’a jamais revendiqué la possession- a conduit les Etats parties dotés d’armes à adopter une démarche beaucoup plus modeste en matière de non-prolifération, consistant en une simple préservation des acquis du traité et des précédentes conférences d’examen. Ainsi, les conséquences d’une absence d’universalisation du TNP qui remet en cause son équilibre 48 n’en finissent pas de produire des effets sur les tentatives de dépasser l’exigence contradictoire de promotion de l’énergie nucléaire et de non-prolifération 49 qui caractérise le système.

III. 1. L’échec de la négociation d’une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient

37Dès la Conférence d’examen et de prorogation de 1995, les Etats parties avaient insisté sur l’importance de l’article VII du TNP, selon lequel « Aucune clause du présent Traité ne porte atteinte au droit d'un groupe quelconque d'Etats de conclure des traités régionaux de façon à assurer l'absence totale d'armes nucléaires sur leurs territoires respectifs ». Sur cette base, ils avaient appelé à « la mise en place de zones exemptes d’armes nucléaires, en particulier dans les régions de tension, comme le Moyen-Orient » (§6) et adopté une résolution sur le Moyen- Orient 50. Ce texte rappelait les résolutions que l’Assemblée générale avait adoptées par consensus et qui appuient la création d’une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient, en particulier la résolution 49/71 du 15 décembre 1994. Il engageait « tous les États du Moyen-Orient à prendre dans les instances appropriées des dispositions concrètes pour progresser sur la voie, notamment, de la création au Moyen-Orient d’une zone exempte d’armes de destruction massive » et demandait à « tous les États parties au Traité sur la non- prolifération des armes nucléaires, et en particulier les États dotés d’armes nucléaires, d’offrir leur coopération et n’épargner aucun effort pour faire en sorte que soit rapidement créée par les parties régionales une zone exempte d’armes nucléaires et de toutes autres armes de destruction massive et de leurs vecteurs au Moyen-Orient ».

38Les buts et objectifs définis en 1995 avaient été réaffirmés lors de la Conférence d’examen de 2000. Le texte final adopté à l’issue de la Conférence de 2010 51 avait souligné que la résolution restait valide jusqu’à ce que ses buts et objectifs aient été atteints. La résolution, qui rappelait que le texte avait été coparrainé par les États dépositaires du Traité sur la non- prolifération des armes nucléaires (États-Unis d’Amérique, Fédération de Russie et Royaume-Uni), insistait sur le fait que cette ZEAN est un élément essentiel des résultats de la Conférence de 1995, sur la base desquels le Traité a été prorogé en 1995 pour une durée indéfinie, sans que la question soit mise aux voix. Il avait été prévu en 2010 que « le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies et les auteurs de la résolution de 1995, en consultation avec les États de la région, convoqueront en 2012 à Helsinki une conférence à laquelle prendront part tous les États du Moyen-Orient, en vue de la création au Moyen-Orient d’une zone exempte d’armes nucléaires et de toutes autres armes de destruction massive, sur la base d’arrangements librement conclus entre les États de la région, avec le plein appui et l’engagement sans réserve des États dotés d’armes nucléaires . La Conférence de 2012 aura pour mandat la résolution de 1995 ». Les États parties s’étaient declarés préoccupés par « l’absence de progrès vers l’application de la résolution sur le Moyen-Orient, adoptée à la Conférence d’examen et de prorogation de 1995, ce qui, de l’avis majoritaire des États, portait gravement atteinte au Traité et constituait une menace pour la paix et la sécurité régionales et internationales » 52.

39Le diplomate finnois Jaakko Laajava, Coordinateur de la conférence sur le Moyen-Orient depuis la précédente Conférence d’examen n’a pu surmonter les oppositions, Israël s’étant déclaré en principe disposé à cette Conférence mais voulant y inclure les conflits politiques au Moyen-Orient et associer le moins possible sur le plan diplomatique une conférence sur le Moyen-Orient au TNP, tout en mettant en avant la prolifération iranienne. Les pays arabes et l’Iran voulaient en revanche se concentrer exclusivement sur l’abolition des armes de destruction massive dans la région. Le Coordinateur a certes réussi à convoquer tous les participants à des séminaires en Suisse dès l’automne 2013, mais aucune évolution n’a été réalisée jusqu’à la Conférence d’examen 53. Le Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies a rendu compte de ce processus dans un document sur l’Application de la Résolution sur le Moyen-Orient 54 et le Groupe des États arabes avait également présenté un document de travail détaillé sur cette question.

40Après presque quatre semaines de tractations, Washington, Londres et Ottawa ont indiqué qu'ils s'opposaient à une partie du projet de document final qui fixait au 1er mars 2016 la date limite pour convoquer une conférence sur la création de cette zone et chargeait le Secrétaire général de l'ONU Ban Ki-moon de faire progresser cette initiative.55 Plusieurs Etats, dans leurs rapports sur la mise en œuvre du plan d’action de 2010, avaient insisté sur le fait que la création d’une zone exempte d’armes nucléaires et autres armes de destruction massive au Moyen-Orient devait être réalisée « sur la base d’arrangements librement conclus entre les États de la région ». La sous- secrétaire américaine au Désarmement et à la Sécurité internationale, Rose E. Gottemoeller, critiquant « une date limite arbitraire », a affirmé que le projet présenté « était incompatible avec la politique suivie de longue date » par Washington et ne recueillait pas « l'assentiment de toutes les parties concernées », les Etats-Unis considérant qu'il valait mieux "pas de document final plutôt qu'un mauvais document". Le chef de la délégation égyptienne, l'ambassadeur Hesham Badr, s'est déclaré « extrêmement déçu  (…) Après de grandes attentes, nous sommes empêchés de renforcer le TNP par trois délégations », a-t-il déploré. L'Iran, qui avait fait une tentative de dernière minute pour arracher un accord, a accusé Londres, Washington et Ottawa d'avoir sabordé la réunion « uniquement pour sauvegarder les intérêts d'un pays non partie au Traité qui a menacé la paix et la sécurité de la région en se dotant d'une capacité nucléaire », rappelant qu’en 2010, le document final de la Conférence selon lequel il importait « qu’Israël adhère au Traité et place toutes ses installations nucléaires sous les garanties généralisées de l’AIEA. Elle réaffirme qu’il est urgent et important de parvenir à l’universalité du Traité. Elle exhorte tous les États qui ne sont pas parties au Traité à y adhérer en tant qu’États non dotés d’armes nucléaires de manière à assurer l’universalité de cet instrument dans les meilleurs délais » (§5).

41Il est par ailleurs tout à fait paradoxal de constater que c’est une question qui s’inscrit dans un processus de renforcement d’un régime universel par une approche régionale, consistant à multiplier les zones exemptes d’armes nucléaires, qui a conduit la Conférence d’examen de 2015 à un échec. Cette approche régionale connaît en effet un certain succès, notamment du fait de « l’activisme » sud américain, dans le cadre des travaux de l’Organisme pour l’interdiction des armes nucléaires en Amérique latine et dans les Caraïbes (OPANAL), de la proclamation d’une « Zone de paix » par l’Union des nations de l’Amérique du Sud (UNASUR) en 2012, ou encore de celle des pays de la Communauté des États d’Amérique latine et des Caraïbes (CELAC) en janvier 2014, à La Havane. On relèvera également que le Secrétaire d’État des États-Unis, John Kerry, avait annoncé que les États-Unis allaient ratifier le Protocole au Traité de Semipalatinsk, qui crée une zone exempte d’armes nucléaires en Asie centrale, la première dans l'hémisphère nord. S’ajoute à l’approche régionale une approche « nationale », la Mongolie 56, encerclée par des puissances nucléaires et ne pouvant intégrer une ZEAN, ayant obtenu en 2012, après quinze ans de négociations, la signature de déclarations bilatérales des cinq puissances nucléaires officielles garantissant ce statut.

42Si la multiplication des zones exemptes d’armes nucléaires permet de conforter le TNP dans ses ambitions de non-prolifération horizontale, la question du Moyen-Orient n’a fait que renvoyer à question de la fragilisation du TNP par l’existence des quatre Etats nucléaires de fait, auxquels le Traité n’accorde aucune place, et qui font chacun l’objet de traitements différents dans le cadre des Conférences d’examen.

43Le renforcement du traité afin d’encadrer le paradoxe du soutien à des activités nucléaires dont le caractère pacifique peut être détourné -ce qui constitue un objectif majeur pour les Etats dotés de l’arme nucléaire- n’a pas connu davantage de progrès lors de la Conférence de 2015, réduite à se contenter d’un objectif peu ambitieux de préservation des acquis obtenus lors des précédentes conférences d’examen.

III. 2. L’objectif modeste de la préservation des acquis

44(14) La Conférence d’examen de 2010 avait rappelé que la prévention de la prolifération des armes et autres dispositifs explosifs nucléaires ne doit pas entraver l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques 57. Les deux questions, relevant des deuxième et troisième pilier du TNP, sont en tout état de cause inextricablement liées dans le cadre des accords de garanties imposés aux Etats qui souhaitent développer leur programme nucléaire civil ou faire un usage civil de cette énergie.  

45S’agissant du « droit inaliénable » qu’ont tous les États Parties d’utiliser l’énergie nucléaire à des fins pacifiques, qui a fait l’objet de discussions au troisième jour du débat général de la Conférence des Parties, la délégation de l’Uruguay, suivie par de nombreux autres intervenants, a réitéré que le TNP donne aux États Parties le droit d’utiliser les technologies nucléaires à des fins pacifiques 58, invoquant les termes du premier paragraphe de l’article IV du Traité, et rappelant que tant « le cadre normatif international, basé sur les dispositions du TNP, que les législations nationales, stipulent clairement ce droit ». Le préambule du Traité affirme en effet le droit de toutes les Parties « de participer à un échange aussi large que possible de renseignements scientifiques en vue du développement plus poussé des utilisations de l’énergie atomique à des fins pacifiques et de contribuer à ce développement à titre individuel ou en coopération avec d’autres États ».  L’article IV dispose quant à lui « qu’aucune disposition du TNP ne sera interprétée comme portant atteinte au droit inaliénable de toutes les Parties au Traité de développer la recherche, la production et l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques, sans discrimination et conformément aux dispositions des articles premier et II du TNP ».

46Confortant l’attachement au développement du nucléaire civil exprimé par l’ensemble des Etats, le Rapport de l’Agence internationale de l’énergie atomique sur ses activités relevant de l’article IV du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires 59 a mis en exergue ses activités très diverses en la matière, notamment sa Stratégie à moyen terme pour 2012-2017, qui définit des objectifs -dont certains figurent aussi dans le document final de la Conférence des Parties chargée d’examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en 2010- , consistant à partager avec les États Membres ses données d’expérience et à favoriser le transfert de technologie.

47L’approche consistant à proposer des contreparties économiques ou financières aux ENDAN en développement, afin d’obtenir ou de renforcer le respect de leurs obligations de non-prolifération, constitue depuis plusieurs années une tendance forte des négociations nucléaires, particulièrement visible avec l’Iran ou la République populaire de Corée du Nord 60. Elle s’est vérifiée avec les annonces de certains Etats, dont la Norvège, de contributions financières à l’Initiative de l’AIEA sur les utilisations pacifiques de l’énergie nucléaire 61, les ENDAN en développement réclamant un « financement “ crédible et prévisible“ du Programme de coopération technique (PCT) de l’AIEA 62, en particulier le Fonds de coopération technique, qui s’avère particulièrement pertinent pour répondre aux besoins socioéconomiques et aux défis de développement auxquels sont confrontés les pays en développement » 63. La plupart des délégations ont considéré que l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques était susceptible d’être un catalyseur « de l’émergence économique des pays du Sud », d’une accélération de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et d’une contribution à celle du futur programme de développement pour l’après-2015 64.

48Le sujet est particulièrement délicat car une série d’Etats, dont les Emirats arabes unis, l’Egypte, la Jordanie, la Turquie, l’Indonésie, le Bangladesh ou le Vietnam, prévoit de faire pour la première fois un usage civil du nucléaire. Le Bangladesh, par exemple, qui a commencé à construire une centrale nucléaire de 2000 mégawatts conformément à l’accord de garanties conclu en 1982 avec l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), a réclamé le respect du droit inaliénable des États Parties à la recherche, la production et l’utilisation de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques, « sans discrimination ».

49Cette position met une nouvelle fois en évidence le caractère sensible des revendications du droit, garanti par le TNP, à la maîtrise du cycle de l’uranium, alors que les Etats occidentaux et la Russie veulent garantir aux exploitants de programmes nucléaires pacifiques l’accès à l’uranium pauvrement enrichi pour leurs réacteurs nucléaires au moyen de banques d’uranium sans que ceux-ci exploitent eux- mêmes des usines d’enrichissement possiblement proliférantes.

50Dans un contexte de défiance, la question du renforcement du régime de contrôle des exportations ou le développement d’initiatives multilatérales de gestion du combustible nucléaire, malgré leur intérêt stratégique, n’ont pu faire l’objet d’aucune nouvelle proposition concrète. Les conséquences de la marginalisation des questions de non-prolifération dans le cadre de la Conférence doivent toutefois être relativisées, car d’importants progrès ont été déjà effectués dans le cadre de l’AIEA depuis la précédente Conférence d’examen du TNP, avec la mise en place d’une banque d’uranium faiblement enrichi (UFE) gérée par l’AIEA 65. La réserve d’uranium faiblement enrichi (UFE) sous l’égide de l’AIEA, située au Centre international d’enrichissement d’uranium, à Angarsk (Fédération de Russie), a été inaugurée le 17 décembre 2010. Le 10 mars 2011, le Conseil des gouverneurs de l’AIEA avait approuvé une proposition pour une garantie d’approvisionnement en combustible nucléaire, présentée par le Royaume-Uni, coparrainée par les États Membres de l’Union européenne, la Fédération de Russie et les États-Unis, concernant « l’assurance de l’approvisionnement en services d’enrichissement et en uranium faiblement enrichi pour les centrales nucléaires ».

51Sur les questions techniques, pourtant moins clivantes, les Etats parties se sont contentés du bilan des actions menées depuis 2010. En matière de sûreté nucléaire, qui constitue un aspect important de la mise en œuvre des compétences de l’AIEA et du plan d’action en 64 points agréés par les États Parties au terme de la précédente Conférence d’examen 66, l’Agence a pu faire valoir l’adoption par consensus de 71 Parties, le 9 février 2015, de la Déclaration de Vienne sur la sûreté nucléaire, qui comprend des principes relatifs à la mise en œuvre de l’objectif de la Convention sur la sûreté nucléaire consistant à prévenir les accidents et en atténuer les conséquences radiologiques. La quatrième réunion d’examen de la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs qui s’est tenue en 2012 n’a en revanche pas permis d’avancées significatives.

52Les questions de sécurité, si elles relèvent avant tout de chacun des Etats, ont mis en évidence ces dernières années, le rôle de l’AIEA dans le renforcement du cadre mondial, reconnu notamment par la « Conférence internationale sur la sécurité nucléaire : intensification des efforts mondiaux », organisée par l’Agence en 2013 et au cours de laquelle une déclaration ministérielle a été adoptée. Le plan d’action en cours sur la sécurité nucléaire, qui vise la protection contre le terrorisme nucléaire, couvre la période 2014-2017. S’y ajoutent les sommets sur la sécurité nucléaire organisés par les Etats-Unis, dont le premier avait été organisé en 2010 à Washington, suivi par Séoul en 2012 et La Haye en 2014, à l’issue duquel 35 pays ont convenu d’autoriser des équipes d’experts internationaux à évaluer leurs mesures de sécurité et d’incorporer les directives internationales sur la sécurité nucléaire à leur droit interne 67.

53La promotion de l’énergie nucléaire à des fins pacifiques ne pouvant faire l’économie d’un strict contrôle de l’AIEA, de nombreux Etats ont rappelé que le TNP n’était opérationnel que grâce au système de garanties de l’AIEA 68.

54La Conférence des Parties chargée d’examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en 2010 avait souligné que l’AIEA est l’autorité compétente ayant pouvoir de vérifier le respect, par les États parties, de leurs accords de garanties. Le document final de la Conférence d’examen de 2010 comportait en outre une série de conclusions et de recommandations appelant des actions de suivi.

55Le rapport sur les activités de l’Agence relevant de l’article III du TNP 69, présenté, dans le cadre de la préparation de la Conférence, en dresse un bilan mitigé. On relèvera surtout que, bien que les ENDAN aient l’obligation juridique, en vertu de l’article III du Traité, de mettre en vigueur un accord de garanties généralisées avant la fin de l’année 2014, 12 de ces États n’ont pas encore achevé leurs négociations avec l’AIEA dans ce but. Répondant aux appels à une adhésion plus large aux protocoles de garanties additionnels, lancés dans le Document final de la Conférence d’examen de 2010 (Conclusions et recommandations concernant les mesures de suivi), dans des résolutions de la Conférence générale de l’AIEA et de l’Assemblée générale de l’ONU, à la fin de l’année 2014, 124 États (dont 123 États parties au Traité) ont mis en vigueur des protocoles additionnels ; sur 100 États, 60 ont accepté le texte révisé du protocole pour les petites quantités de matières (PPQM) et 4 autres États ont annulé leurs PPQM. Les 5 EDAN ont tous accepté d’être liés par des accords de soumission volontaire 70. L’AIEA a poursuivi ses efforts de résolution des problèmes persistants d’application des garanties dans trois États. Si l’Agence n’a pu depuis 1994 effectuer d’activité de vérification en RPDC, elle a continué à vérifier que les matières nucléaires des installations déclarées par la République islamique d’Iran conformément à son Accord de garanties, n’ont pas été détournées, sans pouvoir confirmer avec certitude l’absence de matières et d’activités nucléaires non déclarées en Iran ni conclure que toutes les matières nucléaires dans le pays sont destinées à des fins pacifiques. L’AIEA, qui était parvenue en 2011 à la conclusion que le site, détruit, de Dair Alzour, en République arabe syrienne, hébergeait un réacteur nucléaire qui aurait dû être déclaré à l’Agence, et constaté que la Syrie ne respectait pas son accord de garantie, avait signalé la situation de non-conformité du pays à tous les membres de l’AIEA ainsi qu’au Conseil de sécurité et à l’Assemblée générale de l’ONU. Le Conseil avait invité le Directeur général à poursuivre ses efforts en vue de l’application intégrale de l’Accord de garanties et à rendre compte de toute évolution importante au Conseil des gouverneurs et au Conseil de sécurité. Le Conseil avait également décidé de demeurer saisi de la question, mais les vérifications sont suspendues jusqu’à l’amélioration de la situation sécuritaire sur le terrain.

56Toutefois, tant du fait de l’impossibilité d’adopter un texte final 71 que des réticences des ENDAN à accepter davantage d’intrusions sans véritables contreparties, aucune avancée n’a pu être réalisée, en particulier en matière de proposition d’adoption d’un accord de garanties généralisées et d’un protocole additionnel afin de renforcer ce système et le régime de garanties de l’AIEA 72, ou de renforcement du rôle du Conseil de sécurité dans le cas des crises de prolifération et dans l’adoption de mesures d’encadrement du droit de retrait des Etats du TNP.

57A l’issue de débats qui se sont déroulés dans une ambiance qualifiée de « maussade » par la plupart des observateurs 73, la Conférence d’examen du TNP a donc tiré les conséquences du constat, fait par la présidente Feroukhi deux jours avant la clôture, selon lequel « The gap on nuclear disarmament is still wide », mettant une nouvelle fois en évidence le cercle vicieux dans lequel se trouve le TNP, « ses limites initiales devenues structurelles » 74, auxquelles s’ajoute la réactivation des tensions entre ses deux catégories de membres.

58Ce texte n’en demeure pas moins, avec le plan adopté en 2010 75, la base incontestée de l’engagement de 190 Etats. La signature, le 14 juillet 2015, de l’accord entre l’Iran et le « P 5+1 » constitue en outre un nouveau pas en matière de non-prolifération, venant apporter quelque compensation à l’échec de cette neuvième session qui, comme les précédentes, a, à tout le moins, rempli son rôle cathartique d’expression des frustrations de toutes les Parties.

Notes de bas de page numériques

1 Le TNP, dans son article VIII paragraphe 3, prévoit un examen de son fonctionnement tous les cinq ans. Cette disposition a été réaffirmée par les Etats parties lors de la Conférence de 1995 chargée d'examiner le Traité et la question de sa prorogation. L’examen se fait sur la base de ces textes et du Document final de la Conférence d’examen de 2000 ainsi que des conclusions et recommandations concernant les mesures de suivi de la Conférence d’examen de 2010.

2 Http://www.un.org/disarmament/WMD/Nuclear/NPT_Review_Conferences.shtml

3 O. THRANERT, « Le Traité de non-prolifération nucléaire entre les camps », Politique de sécurité : analyses du CSS, ETH Zurich, n°169, mars 2015.

4 Les rapports couvrant ses deux premières sessions ont été publiés sous les cotes NPT/CONF.2015/PC.I/14 et NPT/CONF.2015/PC.II/12. Le rapport final du Comité préparatoire, adopté le 9 mai 2014 (NPT/CONF. 2015/1), a été publié comme document de la Conférence avant son ouverture. Il contient notamment le projet de règlement intérieur, l’ordre du jour provisoire de la Conférence et le projet de répartition des points inscrits à l’ordre du jour entre les grandes commissions.

5 Conférence des Parties chargée d’examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en 2015, Document final, Première partie, Organisation des travaux de la Conférence, New York, 2015, NPT/CONF.2015/50 (Vol.I).

6 Leurs rapports sont parus sous les cotes NPT/CONF.2015/MC.I/1, NPT/CONF.2015/MC.II/1 et NPT/CONF.2015/MC.III/1.

7 /CONF.2015/PC.I/3.

8 7ème et 8ème séance, 30 avril 2015, CD/3557.

9 S.SUR, « Renforcer les obligations juridiques contre la prolifération nucléaire des acteurs non étatiques », Centre Thucydide - analyse et recherche en relations internationales, 30 mai 2015.

10 E. MAITRE, Les enjeux de la neuvième Conférence d’examen du TNP, Observatoire de la non-prolifération, n°105, avril 2015.

11 La Conférence d'examen de 2000 avait démontré à la fois la solidité du mécanisme d'examen mis en place en 1995 et l’acceptation de la transparence dont avaient convenu les États parties au moment d'accepter la prorogation indéfinie du Traité.

12 En 1995, les Etats n'avaient pu parvenir à un consensus sur l'examen de l'application du Traité mais avaient adopté sans vote un ensemble de décisions (mesures permettant de renforcer le processus d'examen du Traité, principes et objectifs de non-prolifération et de désarmement, et surtout la prorogation du Traité pour une durée indéfinie, ainsi que d’une résolution sur le Moyen- Orient).

13 Lors de la Conférence d’examen de 2005, les États parties n’avaient pu parvenir à un accord de fond même s’ils avaient pu s’engager sur des discussions utiles dans toute une série de questions. Parmi les divergences principales ayant contribué à ce résultat figuraient la question de savoir si le désarmement ou la non-prolifération devaient compter parmi les objectifs de priorité ainsi que le statut des décisions et accords passés, notamment ceux atteints dans le cadre des Conférences de 1995 et de 2000.

14 NPT/CONF.2015/R.2

15 Le texte figure dans le document NPT/CONF.2015/PC.I/3.

16 Http://www.un.org/press/fr/2015/cd3556.doc.htm

17 Les Comités préparatoires ont particulièrement mis en évidence la faiblesse de la mise en œuvre des engagements pris au titre des actions 5, 20 et 21 du Document de 2010. La mesure n° 5 consiste à « améliorer encore la transparence et [à] renforcer la confiance mutuelle » et à établir des rapports nationaux sur la prise en compte de cette mesure lors de la session 2014 du Comité préparatoire (PrepCom) de la Conférence de 2015. L’action n°20 demandait à tous les Etats parties au TNP de fournir des rapports nationaux sur la mise en œuvre du plan d’action. Au titre de l’action n° 21 «  tous les États dotés d’armes nucléaires sont encouragés à adopter dans les meilleurs délais un formulaire unique de notification et à déterminer la périodicité appropriée pour sa présentation afin de fournir à titre volontaire des informations de référence, sans compromettre la sécurité nationale. ». L’Initiative pour la non-prolifération et le désarmement (INPD), constituée en 2010 par l’Australie, l’Allemagne, le Canada, le Chili, le Japon, le Mexique, le Nigéria, les Pays-Bas, les Philippines, la Pologne, la Turquie et les Émirats arabes unis, a notamment proposé, lors de la Conférence, un formulaire de rapport aux EDAN.   NPT/CONF.2015/PC.III/WP.10.

18 H. J. GOODELL, A.T. SIMPSON, From Start to Finish? Journal of International Law and Practice, vol. 20, pag. 441-457, 2012 ; P. RUSMAN, New START, a Preliminary Analysis, Journal of Conflict and Security Law, vol. 15, pp. 557-572, 2010.

19 La Conférence du désarmement (CD) subit actuellement un véritable « naufrage » selon les termes du Secrétaire général des Nations unies voy. not. rapport du Secrétaire général sur le désarmement, http://www.un.org/fr/sg/speeches/reports/68/report-disarmament.shtml et

20 Membre de la Conférence du désarmement, l’Allemagne encourage les négociations sur des arrangements internationaux visant à garantir les États non dotés d’armes nucléaires contre l’emploi ou la menace de ces armes, dans le cadre d’un programme de travail concerté, complet et équilibré. Elle a systématiquement préconisé que la Conférence adopte un programme de travail qui permettrait de mettre en œuvre cette mesure et appuyé tous les projets de programme allant dans ce sens qui ont été présentés à la Conférence ces dernières années.

21 Déclaration de l’Indonésie, Débat général de la Conférence,

22 Lors de la Conférence d’examen de 2010, les ENDAN avaient cherché à obtenir une déclaration de non- emploi en premier de l'arme nucléaire par les Etats dotés (« no first use »), non seulement de renonciation à tout emploi préventif ou préemptif mais également de riposte à une attaque conventionnelle massive ou par voie d'armes de destruction massive autres que nucléaires, ce qui est considéré comme la négation de la dissuasion par les EDAN. Le §89 du Document final, saluait “les déclarations faites par certains de ces États au sujet des mesures visant à renforcer les garanties de sécurité négatives”, et relevait que “la Chine applique une politique déclaratoire fondée sur le non-emploi en premier de l’arme nucléaire”. On peut rappeler l’ensemble des projets de programme adoptés dans le cadre des Conférences préparatoires des Conférences d’examen du TNP en matière de garanties négatives de sécurité : CD/1864 en 2009, CD/1933/Rev.1 en 2012 et CD/1948 en 2013.

23 Les États Parties au Traité sur une zone exempte d’armes nucléaires en Asie centrale ont rappelé avoir encouragé les puissances nucléaires et les États Parties au TNP à signer le protocole sur les garanties négatives et salué le fait que la France et le Royaume-Uni l’aient déjà fait. http://www.un.org/press/fr/2015/cd3551.doc.htm

24 Http://www.un.org/press/fr/2015/cd3554.doc.htm

25 Voy. not., « Désarmement, non-prolifération nucléaires et sécurité de la France », Rapport d'information n° 332 (2009-2010) de M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, fait au nom de la commission des affaires étrangères, Sénat, déposé le 24 février 2010. Il faut souligner que l'impact du traité ne serait pas comparable pour les Etats-Unis et la Russie, qui disposent de stocks très élevés provenant des milliers d'armes nucléaires démantelées au cours des dernières décennies, et pour les autres Etats nucléaires, dont la production de matières fissiles à usage militaire est restée à des niveaux très inférieurs.

26 La résolution a été suivie par l’approbation en mars 1995, par la Conférence du désarmement d’un mandat à un comité spécial pour négocier ce traité. Le comité spécial a été établi à l'été 1998 mais n'a jamais pu démarrer ses travaux, certains Etats conditionnant leur accord au traitement parallèle d'autres questions telles que la course aux armements dans l'espace. La tentative de relance du processus, à l’initiative des Etats-Unis, en 2006, avec un projet de traité qui ne comportait pas de mécanisme de vérification internationale n’a pas connu davantage de succès, et il a fallu l’infléchissement de la position américaine avec le discours de Prague du président Obama, en faveur d’un traité mettant fin « de façon vérifiable » à la production de matières fissiles destinées aux armes nucléaires, pour que la Conférence du désarmement reprenne ses travaux en la matière.

27 NPT/CONF.2015/WP.28. Voy. not, P. WECKEL, « La France diffuse un projet de traité d’interdiction de la production de matière fissiles, Sentinelle, bul.436, du 31 mai 2015.

28 Le Secrétaire d’État adjoint américain a rappelé qu’« En 1999, le consentement à la ratification a été rejeté par le Congrès, qui estimait à l’époque que le TICE compromettrait notre capacité à maintenir en l’état notre système de dissuasion ».  Il a affirmé que les Etats-Unis étaient « désormais capables de mener à bien leur programme de dissuasion sans effectuer d’essais nucléaires ni développer de nouvelles armes de cet type (…) et conscients du fait que le TICE est bon pour la sécurité du pays et la sécurité internationale, allaient  présenter progressivement ce Traité au peuple américain ».

29 Tenue en marge de la soixante-dixième Assemblée générale de l’ONU, cette Conférence a réuni une cinquantaine de ministres qui ont unanimement salué l’utilité du TICE mais souligné que son entrée en vigueur « renforcerait la confiance du régime de non-prolifération entamé par l’échec de la dernière conférence d’examen du Traité de non-prolifération (TNP) », http://www.un.org/press/fr/2015/cd3585.doc.htm

30 « La portée juridique de l'obligation considérée dépasse celle d'une simple obligation de comportement; l'obligation en cause ici est celle de parvenir à un résultat précis - le désarmement nucléaire dans tous ses aspects - par l'adoption d'un comportement déterminé, à savoir la poursuite de bonne foi de négociations en la matière.

31 S. SUR, Préface de l’ouvrage : Marie-Pierre LANFRANCHI, Théodore CHRISTAKIS, La licéité de l’emploi d’armes nucléaires devant la Cour internationale de Justice, Economica, 1997, p. 1 à 7.

32 Http://www.un.org/press/fr/2015/cd3557.doc.htm

33 Id.

34 First Session of the Preparatory Committee for the 2015 Review Conference of the Parties to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, Joint Statement on the humanitarian dimension of nuclear disarmament.

35 Le groupe s’est constitué sur la base d’une déclaration conjointe des ministres des Affaires étrangères du Brésil, d’Egypte, Irlande, Mexique, Nouvelle Zélande, Afrique du Sud, Suède et Slovénie (ces deux derniers ayant ensuite quitté la coalition). Voy. J. M. COLLIN, « L’impact humanitaire des armes nucléaires: un nouveau forum du désarmement ? », 25 avril 2013 ; « Conférence de Nayarit sur l’impact humanitaire des armes nucléaires : un point de non-retour! », 5 mai 2014 ; « 3ème Conférence sur l’impact humanitaire des armes nucléaires, un nouveau cycle d’actions », 3 février 2015, Notes d’Analyse du GRIP, Bruxelles.

36 Document final de la 8ème Conférence d’examen du TNP, NPT/CONF.2010/50 (Vol. I).

37 Conclusions de la Conférence sur les incidences humanitaires des armes nucléaires, tenue à Oslo les 4 et 5 mars 2013 : document de travail présenté par la Norvège, NPT/CONF.2015/WP.27

38 Sur la position de la France en particulier, voy. J. M. COLLIN, Dimension humanitaire du désarmement nucléaire et danger du nucléaire militaire en France, Notes d’analyse du GRIP, 16 septembre 2015, http://www.grip.org/sites/grip.org/files/NOTES_ANALYSE/2015/NA_2015-09-16_FR_JM-COLLIN.pdf

39 L’ambassadeur des États-Unis a rappelé que cet Etat ne soutenait ni les initiatives relatives à une convention interdisant les armes nucléaires ou un calendrier fixe prévoyant leur élimination, se reportant à une approche progressive pratique, et proposé la création d’un groupe de travail sur la vérification du désarmement nucléaire. H. MINACCI, Vers le désarmement humanitaire, Global Studies Institute, Genève, 25 juillet 2015, http://bloggsi.net/?p=770 ; B. CANTE GUILLAUMIN, Un désarmement humanitaire ?, Perspectives internationales, juillet 2013 ; Conférence de Vienne sur l’impact humanitaire des armes nucléaires (8 et 9 décembre 2014) et Engagement de l’Autriche : contribution à la Conférence des Parties chargée d’examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en 2015, NPT/CONF.2015/WP.29.

40 Voy. not. E. MAITRE, Retour sur la Conférence de Vienne sur l’impact humanitaire des armes nucléaires, Observatoire de la non-prolifération, n°102.

41 Europe Integration Foreign Affairs Federal Ministry, Vienna Conference on the Humanitarian Impact of Nuclear Weapons 8 to 9 December 2014, Report and Summary of Findings of the Conference presented under the sole responsibility of Austria.

42 Id.

43 Autriche, Bangladesh, Brésil, Burundi, Tchad, Colombie, Congo, Costa Rica, Cuba, Équateur, Égypte, El Salvador, Ghana, Guatemala, Guinée Bissau, Saint-Siège, Indonésie, Jamaïque, Jordanie, Kenya, Libye, Malaisie, Malawi, Mali, Mexique, Mongolie, Nicaragua, Philippines, Qatar, Saint-Vincent-et-les Grenadines, Samoa, Sénégal, Afrique du Sud, Suisse, Thaïlande, Timor Leste, Togo, Trinité-et-Tobago, Uruguay, Venezuela, Yémen, Zambie et Zimbabwe.

44 Pledge presented at the Vienna Conference on the Humanitarian Impact of Nuclear Weapons by Austrian Deputy Foreign Minister Michael Linhart,

45 Incidences humanitaires des armes nucléaires : document de travail sur les incidences humanitaires des armes nucléaires présenté par l’Afrique du Sud, l’Autriche, le Chili, le Costa Rica, l’Égypte, l’Indonésie, l’Irlande, la Malaisie, le Mexique, le Nigéria, la Nouvelle- Zélande, les Philippines, le Saint-Siège, la Suède et la Suisse, NPT/CONF.2015/WP.30

46 « Dans ce contexte, les États-Unis d’Amérique et la Fédération de Russie doivent s’engager dès que possible dans un nouveau cycle de désarmement concernant également les armes nucléaires tactiques. En plus de réduire encore les stocks, il faut limiter le rôle des armes nucléaires dans toutes les doctrines de sécurité ainsi que le niveau de disponibilité opérationnelle de ces armes. En application du plan d’action, tous les États dotés de l’arme nucléaire doivent faire preuve de davantage de transparence concernant leur arsenal ». Mise en œuvre du plan d’action de la Conférence des Parties chargée d’examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en 2010 et des documents issus des conférences d’examen précédentes, Rapport présenté par l’Allemagne , NPT/CONF.2015/PC.III/2.

47 Déclaration du ministère des Affaires étrangères expliquant la non-participation de la France à la conférence d’Oslo, le 16 janvier 2013.

48 L’Autriche a par exemple affirmé au troisième jour du débat général de la Conférence que le fait que le Traité ne soit toujours pas universel « compromet à son avis la capacité du Traité en tant qu’instrument de sécurité et de renforcement de la confiance ». http://www.un.org/press/fr/2015/cd3556.doc.htm

49 Sur ces contradictions et la qualification de l’AIEA de « Directoire des possédants », voy. not. J. M. RAINAUD, Droit Nucléaire, PUF, 1995, p. 97 et s.

50 NPT/CONF.1995/32 (Part I)

51 La Mesure n°9 du Document final de 2010 affirmait de manière générale, au sujet des ZEAN, qu’ « il convient d’encourager la création de nouvelles zones exemptes d’armes nucléaires, là où il y a lieu, sur la base d’arrangements librement conclus entre les États de la région intéressée, et conformément aux Directives de 1999 de la Commission du désarmement de l’Organisation des Nations Unies. Tous les États intéressés sont encouragés à ratifier les traités portant création de zones exemptes d’armes nucléaires et les protocoles y afférents, et à se consulter et coopérer de façon constructive pour assurer l’entrée en vigueur des protocoles juridiquement contraignants de tous ces traités, y compris les assurances de sécurité négatives. Les États intéressés sont encouragés à revoir toutes les réserves qu’ils pourraient avoir à ce sujet ».

52 NPT/CONF.2010/50 (Vol. I) .

53 Progrès accomplis en vue de la convocation d’une conférence des États du Moyen-Orient sur la création au Moyen-Orient d’une zone exempte d’armes nucléaires et de toutes autres armes de destruction massive : document de travail présenté au nom des États coorganisateurs (États-Unis d’Amérique, Fédération de Russie et Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord), NPT/CONF.2015/WP.48 ; Questions régionales : Moyen-Orient : document de travail soumis par le Groupe des États non alignés parties au Traité sur la non- prolifération des armes nucléaires, NPT/CONF.2015/WP.49.

54 Application de la résolution sur le Moyen-Orient adoptée par la Conférence de 1995 des Parties au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires chargée d’examiner le Traité et la question de sa prorogation, Document de référence établi par le Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies, NPT/CONF.2015/6

55 Voy. not. Rapport présenté par l’Allemagne , NPT/CONF.2015/PC.III/2.

56 La Mongolie a adopté en 1992 le statut d’Etat exempt d’armes nucléaires, reconnu à l’unanimité en 1998 par l’Assemblée générale des Nations unies. Mémorandum établi par la Mongolie concernant le renforcement de sa sécurité internationale et de son statut d’État non doté d’armes nucléaires, NPT/CONF.2015/8.

57 Document final de la Conférence des Parties chargée d’examiner le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires en 2010, Première partie, Examen du fonctionnement du Traité conformément au paragraphe 3 de l’article VIII, compte tenu des décisions et de la résolution adoptées par la Conférence d’examen et de prorogation de 1995, et du Document final de la Conférence d’examen en 2000, Conclusions et recommandations concernant les mesures de suivi, Articles I et II et premier et troisième alinéas du préambule, NPT/CONF.2010/50 (Vol. I).

58 En conformité avec les articles I et II (art. III, par. 3, et IV, sixième et septième alinéas du préambule, en particulier dans leurs rapports avec l’article III, par. 1, 2 et 4, et quatrième et cinquième alinéas du préambule; art. V).

59 Activités de l’Agence internationale de l’énergie atomique relevant de l’article IV du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires, Document de référence élaboré par le Secrétariat de l’Agence internationale de l’énergie atomique, NPT/CONF.2015/14.

60 Comme l’analysait P. DAHAN dès 2003, « à une logique du désarmement générateur de développement fait suite une logique de développement moteur du désarmement (…) Désormais, le problème du financement du désarmement conditionne souvent la conclusion et la mise en œuvre des accords de désarmement. », « Du désarmement-développement au développement-désarmement ? La révélation des contraires », AFRI, 2003, pp.701-709.

61 L’Initiative de l’AIEA sur les utilisations pacifiques, lancée en 2010, permet la collecte des contributions extrabudgétaires complémentaires au Fonds de coopération technique et l’appui aux projets de Coopération Technique et autres projets sans financement de l’AIEA liés à l’application pacifique des technologies nucléaires.

62 Dont bénéficient actuellement 140 États ; de 55,5 millions d’euros en 2005, le programme est passé à 69 millions d’euros en 2014. L’article II du Statut de l’AIEA stipule que « l’Agence s’efforce de hâter et d’accroître la contribution de l’énergie atomique à la paix, la santé et la prospérité dans le monde entier.» Les missions de l’AIEA sont antérieures à l’avènement de l’article IV du TNP.

63 Selon les termes du représentant de l’Afrique du Sud, http://www.un.org/press/fr/2015/cd3556.doc.htm

64 29 avril 2015, 5ème et 6ème séances, CD/3556.

65 Le Conseil des gouverneurs a approuvé sa création le 3 décembre 2010. Le Kazakhstan s’est porté volontaire pour l’héberger. Le Secrétariat de l’AIEA a bien progressé en ce qui concerne les arrangements financiers, juridiques et techniques relatifs à la mise en place de la banque. En 2014, une évaluation de sureté sismique a été menée au sujet du projet de la banque d’uranium faiblement enrichi de l’AIEA afin de déterminer si la faille géologique située à proximité du site choisi est susceptible d’affecter la sûreté de l’installation. Début 2015, des accords ont été conclus ad referendum entre l’AIEA et le Kazakhstan sur le texte d’un accord d’État hôte, et de manière distincte avec la Fédération de Russie, toujours ad referendum, sur un projet d’accord de transit concernant la banque d’uranium faiblement enrichi de l’AIEA. Sous réserve de l’approbation finale des parties intéressées, ces deux accords seront soumis au Conseil des gouverneurs de 2015 pour approbation. Entre temps, l’AIEA et le Kazakhstan travaillent à la finalisation de plusieurs accords techniques subsidiaires à l’accord d’État hôte requis pour la banque d’uranium faiblement enrichi de l’AIEA.

66 Voy. not. L’Union européenne préconise les normes les plus élevées en matière de sûreté nucléaire : Directive révisée sur la sûreté nucléaire : document de travail présenté par l’Union européenne, NPT/CONF.2015/WP.56.

67 Cette stratégie part du constat que la plupart des enjeux nucléaires civils et militaires sont traités par divers régimes, tels que le régime international de sûreté des installations et des matières civiles et le régime international de non-prolifération des armes nucléaires. Seule la sécurité nucléaire ne fait l’objet d’aucun régime intégré, alors que le risque terroriste est évalué comme élevé. Les Etats-Unis accueilleront un quatrième sommet sur la sécurité nucléaire en 2016, qui achèvera le cycle des sommets mondiaux sur le sujet.

68 Les garanties de l’AIEA se fondent sur les dispositions de son Statut, dont l’article III.A.5 autorise l’Agence à instituer et à appliquer des mesures visant à garantir que les matières, les services, l’équipement, les installations et les renseignements nucléaires fournis par l’Agence ou à sa demande ne sont pas utilisés à des fins militaires. Il autorise également l’Agence à appliquer les garanties, à la demande des parties, à tout accord bilatéral ou multilatéral et, à la demande d’un État, à n’importe quelle activité nucléaire de cet État. En vertu de ces pouvoirs, l’AIEA conclut des accords avec des États et des organismes régionaux d’inspection pour l’application de garanties. Il existe trois types d’accords de garanties : des accords de garanties généralisées conclus avec des États parties au Traité sur la non-prolifération nucléaire qui ne sont pas dotés d’armes nucléaires ; des accords de soumission volontaire aux garanties, conclus avec les États parties au Traité qui sont dotés d’armes nucléaires ; des accords de garanties spécifiques conclus avec des États qui ne sont pas parties au Traité. Un État qui a un ou des accords de garanties peut également conclure un protocole additionnel. En 1997, le Conseil des gouverneurs de l’AIEA a approuvé le modèle de protocole additionnel pour « renforcer l’efficacité et améliorer l’efficience du système des garanties à titre de contribution aux objectifs globaux de non-prolifération nucléaire», prévoyant des renseignements supplémentaires et un accès élargi pour les inspecteurs de l’Agence.

69 NPT/CONF.2015/13

70 Si le nombre d’installations sélectionnées par l’AIEA sur les listes des installations admissibles des États est demeuré relativement constant ces cinq dernières années, le volume global de matières nucléaires (par quantité significative) placées sous garanties dans ces installations, a augmenté de 10 % durant la même période.

71 Projet de document final : Examen du fonctionnement du Traité, conformément au paragraphe 3 de son article VIII, compte tenu des décisions et de la résolution adoptées par la Conférence d’examen et de prorogation de 1995, du Document final de la Conférence d’examen de 2000 et des conclusions et recommandations concernant les mesures de suivi adoptées lors de la Conférence d’examen de 2010, NPT/CONF.2015/R.3.

72 Comme le proposait, par exemple, la Lettonie.

73 B. HAUTECOUVERTURE, « De « l’échec » de la Conférence d’examen du TNP », Observatoire de la non-prolifération, n°106.

74 S. SUR, « Malaise dans la non-prolifération », Observatoire de la non-prolifération, n°75.

75 NPT/CONF.2010/50 (Vol. I)

Pour citer cet article

A-S. Millet-Devalle, « Neuvième Conférence d’examen du Traité de non-prolifération : crise récurrente ou aigüe de la non-prolifération nucléaire ? », paru dans PSEI, Numéro 2, Chronique "Désarmement 2015", Neuvième Conférence d’examen du Traité de non-prolifération : crise récurrente ou aigüe de la non-prolifération nucléaire ?, mis en ligne le 15 octobre 2015, URL : http://revel.unice.fr/psei/index.html?id=603.


Auteurs

A-S. Millet-Devalle

Maître de Conférences, HDR, Université Nice Sophia Antipolis, GEREDIC EA n°3180