PSEI | Numéro 1 Paix et Sécurité Européenne et Internationale |  Chronique Sécurité et insécurité européenne et internationale 2015 

J. Malizard  : 

Aperçu critique des sources actuellement disponibles en matière de dépenses de défense et de sécurité (Inf.3/1-10).

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Inf. 3

D

N 1

I Observations générales (Inf. 3/ 1)

2(1) Quantifier les budgets de défense et de sécurité est une tâche ardue. Il faut disposer d'informations qui soient comparables à la fois entre pays et dans le temps. Cela nécessite de dépasser deux difficultés majeures. Tout à d'abord, il s'agit d’avoir une définition fiable du concept de défense auquel on peut adjoindre un budget: le budget du ministère de la défense est évidemment à considérer mais la notion de défense est différemment appréhendée selon les pays1, de sorte que l'approche "par institution" n'est pas toujours pertinente. Par ailleurs, la question de la comparabilité des dépenses de défense dans le temps requiert un traitement spécifique, compte tenu de la nature des équipements de défense dont l'évolution des prix est différente de celle des biens de consommation.

3La question du périmètre est d'importance majeure car il est absolument nécessaire de savoir ce que l'on mesure ; à titre d'illustration, en France, l'Annuaire statistique de la défense fournit différentes valeurs en fonction d'une définition donnée (avec ou sens pensions, avec ou sans les forces de gendarmerie), dont la différence entre la plus petite et la plus grande valeur est égale à 9,78 milliards d'euros en 2012. Les difficultés méthodologiques sont nombreuses car les politiques de défense ne sont pas les mêmes notamment en termes d'objectifs à poursuivre, en conséquence de quoi les budgets ne peuvent pas être les mêmes. Les deux points les plus délicats sont les pensions et les dépenses de gendarmerie, tous les pays n'ayant pas la même définition. Par ailleurs des informations relèvent de domaines totalement en dehors d'un périmètre défini : certaines dépenses sont du ressort de fonds secrets ou dans des logiques interministérielles (c'est le cas des OPEX en France, au moins, pour une partie), ou encore sont des dépenses associées à des activités commerciales hors budget de l'Etat.

4Une difficulté majeure tient au fait que les sources ordinaires excluent les dépenses traitant de la sécurité. Or on peut considérer que de nombreuses parties des dépenses de sécurité servent à la défense nationale, par exemple, celles liées à la lutte contre le terrorisme, au cyberespace ou au renseignement. A l'opposé, les forces armées participent à la sécurité intérieure, comme le montre l'implication des soldats de l'Armée de Terre dans les opérations de protection du territoire après les attentats de janvier 2015. La dichotomie selon laquelle les dépenses de défense s'intéresseraient exclusivement à la sécurité extérieure et les dépenses de sécurité à la sécurité intérieure n'est pas opérante. Il existe un continuum entre les enjeux de défense et les enjeux de sécurité, continuum qui s'observe à de nombreux égards pour l'industrie également. D'un point de vue pratique, il faudrait que la notion de défense soit plus large que celle retenue par les organismes internationaux qui fournissent des données. Cela pose au moins deux problèmes méthodologiques majeurs : obtenir des informations fiables est tout aussi délicat que dans le strict cadre des informations militaires ; et construire un indicateur élargi conduirait à des ruptures dans les séries longues, ce qui risquerait de réduire la portée opérationnelle d'une telle manœuvre.

5Une fois le périmètre défini, il faut s'interroger sur la pertinence et la qualité des données collectées. Cette question est particulièrement sensible pour les pays en développement dans la mesure où ils ne disposent pas nécessairement des compétences liées à une administration publique efficace, sans compter que des manipulations de chiffres sont envisageables. La sincérité des informations fournies est, de ce point de vue, plutôt bonne pour les pays développés, même si certains programmes sont cachés pour des raisons d'acceptation politique. On distingue alors trois niveaux de transparence des informations : sur la politique de défense, sur les ressources allouées et sur les capacités acquises. Par ailleurs, la transparence peut être différente en interne et vis-à-vis de l'extérieur.

6(2) La seconde grande difficulté est la comparabilité inter-temporelle des budgets de défense. En France, en termes réels, le budget de 2014 est proche de celui de 1980, pourtant les équipements sont totalement différents entre les deux dates. Il est donc absolument nécessaire de prendre en compte les phénomènes d'inflation militaire dont on sait par ailleurs qu'elle est supérieure à celle des biens de consommation ordinaires. B. Fordham (The Political and Economic Sources of Inflation in the American Military Budget, Journal of Conflict Resolution, 47(5), 2003, pp. 574-593) dans le cas américain et K Hartley (Conflict and Defence Output: An Economic Perspective", Revue d'Economie Politique, 122(2), 2012, pp. 171-195), dans le cas du Royaume Uni, illustrent les variations de prix des avions de combat. K Hartley note que depuis 1939, entre le Spitfire et le Typhoon, le rapport est de plus de 300 alors que dans le même temps, le PIB n'a été multiplié que par 4 ; bien évidemment, les caractéristiques techniques ne sont pas identiques, reste à savoir si le Typhoon est 300 fois plus performant que le Spitfire.

7Par ailleurs, la conversion en dollar de données en monnaie nationale sur la base du taux de change courant conduit à une mauvaise appréciation du "pouvoir d'achat"2. La technique généralement utilisée est alors de calculer le budget en "parité de pouvoir d'achat" (PPA). Néanmoins, ces procédures peuvent s'avérer délicates à mettre en œuvre, de sorte qu'utiliser des données exprimées en valeurs relatives est plus pertinent : il s'agit notamment de ce que l'on appelle l'effort de défense, c'est-à-dire du rapport entre dépenses de défense et PIB. Cela mesure ce que la nation consent à sa défense et s'exprime alors en pourcentage de PIB. D'autres indicateurs relatifs sont aussi envisageables comme les dépenses de défense par habitant.

8Une fois identifiées toutes les difficultés méthodologiques associés aux budgets de défense, il convient de discuter les différentes sources disponibles. Les références sont nombreuses et il est important de les connaitre précisément avant toute analyse empirique et de savoir leurs forces et faiblesses respectives. On ne discute ci- après que les références les plus utilisées dans la littérature, de sorte que notre propos n'est pas nécessairement exhaustif.

II Principales sources (Inf. 3/ 3).

II.1. Les données du SIPRI.

9(3) Le SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute) est un Think Tank international créé en 1966, par le Parlement suédois, qui vise à fournir à partir de sources ouvertes, des informations fiables, non partisanes sur les thématiques de sécurité et de défense. A ce titre, il estime chaque année le niveau de dépenses militaires de chaque pays, évalue le marché des exportations d'armes, détermine les entreprises de défense, comptabilise les conflits armés et enfin poursuit des recherches sur les armes nucléaires, chimiques, bactériologiques. Sa publication de référence est le SIPRI Yearbook qui indique ces différents éléments sur une base annuelle, à partir de ses bases de données.

10Le SIPRI retient le périmètre suivant pour l'évaluation des dépenses militaires : les dépenses de personnel (militaire et civil) en incluant les pensions de retraite, le MCO (maintien en condition opérationnelle), l'acquisition de matériels militaires, la R&D (Recherche et Développement) de défense et l'aide militaire à des pays tiers. Cela exclut les dépenses courantes relatives à des activités militaires passées telles que les prestations aux anciens combattants, la démobilisation ou la destruction d'armes. Dans ces indications, le SIPRI indique que sa définition est similaire à celle de l'OTAN, même si le changement de périmètre de cette dernière quant aux forces paramilitaires rend les possibilités de comparaison moins faciles.

11Plutôt que de retenir une approche strictement fonctionnelle, sur la seule base des dépenses du ministère de la défense (et celles de maintien de la paix), le SIPRI examine également les dépenses associées à la défense issues d'autres ministères. Par exemple, les pensions sont généralement des dépenses liées au poste de sécurité sociale (lorsqu'il existe bien évidemment), le SIPRI effectue alors un retraitement statistique permettant de prendre ces dépenses en compte. Le cas français est particulièrement instructif car les pensions sont exclues du calcul par le ministère de la défense, ainsi en 2014, le budget s'élève à 46,9 milliards d'euros pour le SIPRI contre 31,3 milliards d'euros d'après les chiffres fournis par l'Annuaire Statistique de la Défense. Un écart moins important s'observe lorsque le budget est présenté au format LOLF (41,9 milliards) mais il reste inférieur à l'estimation du SIPRI. La question de l'inclusion des forces de gendarmerie semble problématique : il faut qu'elles soient utilisées dans un cadre militaire pour être ajoutées aux forces militaires conventionnelles. L'application de cette définition n'est pas discutée.

12Afin de disposer d'une somme d'informations la plus large possible, le SIPRI travaille sur différentes sources. Tout d'abord il dispose de données de première main : les publications officielles des ministères de la défense, quand elles existent, ou alors des réponses à des questionnaires. Si ces informations ne sont pas accessibles, il s'agit de sources secondaires, à savoir des citations de données directes ou des articles de presse spécialisée. Les difficultés sont grandes lorsqu'il s'agit d'examiner ce qui relève de l'extra budgétaire (c'est à dire les dépenses hors budget), ce qui nécessite un travail de collecte supplémentaire. A titre d'exemple, on estime à 15% des dépenses militaires totales de la Chine les financements extra budgétaires.

13Le SIPRI note depuis une dizaine d'années une dégradation des informations transmises via les questionnaires des Nations Unies puisque le taux de report passe de 42% en 2002 à 25% en 2012. Bien évidemment, cela pose la question de la fiabilité des données recueillies. Dans le cadre des pays en développement cela est particulièrement problématique, notamment parce que, de l'aveu même du SIPRI, les administrations publiques n'ont pas les compétences techniques pour réaliser le travail statistique. Dans ces conditions, des regroupements d'informations sur plusieurs années sont réalisés afin d'être le plus précis possible ; ceci est notamment vrai pour les données relatives à la Chine et à la Russie. En tout état de cause, le SIPRI mentionne systématiquement toutes les données sujettes à des estimations peu précises.

14Les dépenses présentées par le SIPRI ont de multiples avantages qui en font la source principale d'information. En premier lieu, la définition proposée, au moins à partir de 1988, est constante entre les pays et entre les années. Ensuite, la méthode retenue est largement discutée, de sorte que le contenu est clairement établi et les limites principales mises en avant. La qualité des informations transmises est aussi probablement bonne et les éventuelles limitations sont clairement soulignées en particulier les données présentées sous forme d'estimations.

II.2. The Military Balance

15(4) Publication annuelle de l’International Institue for Strategic Studies, autre Think Tank très connu, créé à Londres en 1958 dans un contexte plus occidental, The Military Balance est une autre source fréquemment utilisée. En plus d'informations sur les budgets et les forces armées, l'IISS fournit des indications très détaillées sur les questions stratégiques (Strategic Survey annuel) et les conflits armés (Armed Conflict Survey, annuel, depuis 2015).

16D'un point de vue méthodologique, l'IISS retient la définition de l'OTAN pour les dépenses de défense et utilise deux différentes sources possibles :

17- des sources primaires sur la base d'informations officielles, en particulier pour les pays de l'OTAN. Il s'agit en particulier des données nationales, des Nations-Unies, de l'OSCE (Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe) ou du FMI (Fonds Monétaire International).

18- des estimations, via des sources secondes, sur des budgets militaires pouvant être rajoutées aux premières. Dans ce cas, le budget présenté par l'IISS apparait majoré par rapport aux données officielles. Cela fait ressortir que le budget affiché est minoré dans de nombreux cas, notamment en ce qui concerne les dépenses de R&D, les grands programmes d'acquisition ou encore les forces paramilitaires.

19Pour les pays de l'OTAN, l'IISS note que les informations peuvent être décomposées facilement en quatre groupes : dépenses de personnel, acquisitions et construction, R&D, et autres dépenses. Les données sont aisément accessibles. Cela n'est pas le cas pour les pays hors-OTAN, et comme le SIPRI, l'IISS insiste sur la question de la transparence. Il est tout particulièrement précisé que le travail des Nations Unies est nécessaire à ce titre mais que trop peu de pays fournissent des informations détaillées, y compris des nations développées. Afin de faciliter les comparaisons internationales, l'IISS publie les données soit converties directement en dollars sur la base du taux de change officiel, soit en PPP.

20La spécificité du Military Balance est de proposer des informations extrêmement précises sur les équipements de défense et les forces armées. En effet, pour chaque pays répertorié, sont détaillées la taille de chaque armée (air, marine, terre) ainsi que la liste des matériels possédés. Il s'agit de données très originales dans la littérature qui complètent bien les informations budgétaires.

21The Military Balance est donc une source intéressante mais elle souffre de plusieurs problèmes majeurs qui ne permettent pas facilement les comparaisons internationales. Tout d'abord, contrairement au SIPRI, les problèmes méthodologiques sont à peine soulignés (3 pages d'explication en tout), avec très peu de détails sur les sources, ce qui rend obscure la compréhension de la méthode. Par ailleurs, il n'y a pas de compilations sur le long terme des données collectées, ce qui rend leur usage uniquement utile pour des comparaisons ponctuelles ; The Military Balance ne discute que les changements de court terme. Enfin, l'IISS se base principalement sur les données publiées par l'OTAN pour les membres de l'alliance. Mais comme l'OTAN le mentionne dans ses notes sur les dépenses de défense, il y a de nombreuses ruptures dans les données, dues à des changements dans les définitions. Bien évidemment, il est donc impossible de réaliser des comparaisons inter-temporelles dans ces conditions.

II.3. Autres sources

22D'autres sources sont utilisables pour l'évaluation des dépenses militaires. Elles sont nombreuses, de sorte qu'une analyse détaillée n'est pas possible dans cette chronique. Elles sont également bien souvent partielles, contrairement aux deux précédentes, ce qui rend leur portée plus restreinte pour un usage comparatif.

23II. 3. 1 La Military Expenditures Database des Nations unies.

24(5) Les données rassemblées par les Nations Unies (Bureau des affaires du désarmement) en réponse aux demandes qu’adresse aux Etats membres le Secrétaire général à l’initiative de l’Assemblée générale (RES 35/142B, 1980), sont fournies selon le United Nations Standardized Instrument for Reporting Military Expenditures. Elles sont intéressantes car elles fournissent des indications sur la répartition des dépenses par catégories de forces (Air, Naval, Land, Strategic) et par type (Personnel, Operation and maintenance, Procurement and construction, R & D). Par ailleurs s’il est vrai que le nombre des pays qui fournissent des données reste relativement bas, il faut tenir compte du fait que beaucoup de membres de l’ONU sont des PVD, disposant de peu de moyens pour accomplir cette tâche et ayant également un niveau de dépenses relativement faible. Les Membres permanents du Conseil de sécurité fournissent pour leur part des données ainsi que nombre des pays du Top Quinze (tous sauf l’Arabie Saoudite et les EAU). Le niveau de réponse rapporté aux pays dépensiers permet de cerner les Etats « clos », qui refusent de jouer le jeu d’un minimum de transparence.

25II. 3. 2 Les Financial and Economic Data Relating to NATO Defence.

26(6) Cette publication annuelle de l’OTAN ne concerne que ses seuls membres, mais ils sont parmi les pays dépensiers. Du point de vue méthodologique, il y a malheureusement des ruptures majeures signalées dans le cadre d'un changement de définition. Toutefois, l'OTAN dispose de données désagrégées entre dépenses de personnel, dépenses d'équipement, dépenses d'infrastructure et autres dépenses, ce qui est utile, par exemple, pour des études d'impact économique plus fines (voir par ex. Malizard J., Does military expenditure crowd-out private investment? A disaggregated perspective for the case of France, Economic Modelling, 46, pp. 44-52)

27II. 4. Les Defense Data et National Defence Data de l’AED.

28(7) Pour les pays membres de l’Union européenne, il existe une source utile, les Defence Data et National Defence Data, annuelles, de l'Agence Européenne de Défense (AED). Les données les plus récentes, publiées en mai 2015, concernent l’année 2013. Elles donnent une évolution détaillée, en particulier en termes de dépenses désagrégées, à un niveau relativement fin et cela apparait assez original pour être mentionné. Toutefois cette source souffre de plusieurs défauts : les séries ne sont pas suffisamment longues- on remonte seulement à 2005- pour mettre en évidence quelques tendances lourdes ; il n'y a pas de discussions méthodologiques sur les sources, le calcul et la précision des données. Ces données peuvent toutefois être utilisées à titre complémentaire.

29II. 5. Les Bases de données du FMI, de la Banque Mondiale et de l’OCDE.

30(8) Ces institutions ont également dans leurs bases de données des informations sur les dépenses militaires mais elles correspondent à celles du SIPRI, sans qu'aucun traitement ne soit opéré pour amender les éventuelles difficultés. Plus spécifiquement, pour les pays de l'OCDE, il existe des données sur les dépenses de R&D financées par les administrations publiques Cela est intéressant, surtout d'un point de vue d'analyse technologique et/ou industriel, mais le financement privé dans le secteur de la défense devient de plus en plus important.

31II. 6. Les sources nationales

32(9) Il est possible d'utiliser des sources purement nationales pour évaluer l'effort de défense d'un pays. Dans les pays développés, il n'y a aucune difficulté à trouver les niveaux de dépenses de défense3, même si la méthode, la définition et les limitations sont rarement discutées. Ce type de source est en revanche plus rare pour les pays en développement ou pour les pays non démocratiques. Les enjeux de puissance et de souveraineté font que de nombreuses nations tentent de dissimuler leur véritable effort de défense, quant il n'est pas tout simplement caché. Par ailleurs, l'usage de sources nationales, s'il peut être utile pour un pays pris isolément, ne permet en aucun cas des comparaisons internationales dans la mesure où aucun traitement statistique n'assure la cohérence des données. Ce point est crucial, car les dépenses de défense en termes absolus n'ont que peu de sens et nécessitent alors une mise en perspective relative.

33

III. Utilisation des sources (Inf. 3/ 10).

34(10) Le SIPRI a supplanté toutes les autres sources dans les usages si l'on en juge par la multiplicité des études en sciences sociales qui y font explicitement référence. A ce titre, dans un ouvrage de référence en économie de la défense, Ron Smith note que le SIPRI est devenu le "standard de référence" (Military Economics, the interaction of power and money, Londres : Palgrave, McMillan, 2009, p 12) car les données publiées présentent l'avantage d'être comparables à la fois dans le temps - le périmètre est constant - et entre pays. La présentation de la méthode est explicite alors que les autres sources, en particulier l'IISS, ne sont pas aussi claires. Le SIPRI présente aussi toutes les réserves méthodologiques qui pourraient être associées à son usage.

35Nos analyses feront une large place aux données du SIPRI. Les employer s’impose pour avoir une vue des tendances générales et régionales et pour les Palmarès individuels. Mais s’agissant des dépenses de l’OTAN et de l’UE l’usage des sources spécifiques s’impose, de même que pour le travail sur les dépenses nationales. Les données des Nations unies présentent aussi un intérêt plus grand qu’on ne le pense généralement.

36Les informations fournies par les différents organismes doivent être considérés comme étant complémentaires les unes par rapport aux autres, plutôt que réellement en concurrence. Par exemple, The Military Balance s'est principalement spécialisé dans la publication des capacités militaires (capabilities) en fournissant des chiffres précis sur les matériels et les forces armées et complète donc bien les budgets produits par le SIPRI ou d’autres sources. Par ailleurs, une comparaison entre sources nationales et données présentées par des organismes internationaux peut être également intéressante.

37Le point essentiel est de ne pas considérer les données proposées comme des valeurs parfaites, dont le degré d'incertitude est nul. Bien souvent, les études les plus récentes ne questionnent que trop la pertinence des informations recueillies. Les données associées aux dépenses de défense mondiales sont probablement biaisées, compte tenu des problèmes méthodologiques liés à leur construction. Il faut s'interroger sur leur précision avant tout travail empirique. Pourtant en gardant à l'esprit les caveats mentionnés, il est possible de discuter les grandes évolutions.

Notes de bas de page numériques

1 Par exemple, une vision de la politique de la défense qui dépasse le strict cadre des dépenses militaires et associe alors des budgets liés à l'aide publique internationale, certaines parties du budget du ministère des affaires étrangères...

2 L'exemple traditionnel est celui du "Big Mac" : le produit est le même mais selon les pays ils sont différents. Le rapport des prix donne une indication de la valeur d'une monnaie par rapport à une autre (généralement le dollar).

3 En France, par exemple, les données sont principalement issues de l'Annuaire Statistique de la Défense.

Pour citer cet article

J. Malizard, « Aperçu critique des sources actuellement disponibles en matière de dépenses de défense et de sécurité (Inf.3/1-10). », paru dans PSEI, Numéro 1, Chronique Sécurité et insécurité européenne et internationale 2015, Aperçu critique des sources actuellement disponibles en matière de dépenses de défense et de sécurité (Inf.3/1-10)., mis en ligne le 25 août 2015, URL : http://revel.unice.fr/psei/index.html?id=398.


Auteurs

J. Malizard