PSEI | Numéro 1 Paix et Sécurité Européenne et Internationale |  Chronique Sécurité et insécurité européenne et internationale 2015 

J-F. Guilhaudis  : 

Alliances, coalitions, organismes de sécurité collective (B 84-B 130)

Plan

Texte intégral

1Les groupements politico- militaires

2Repères

3(84) La réalité des groupements politico-militaires, parfois étendus aux relations économiques, commerciales voire monétaires, est très complexe et la présentation que l’on en fait habituellement, tend à tout fondre dans la sécurité collective. Cela n’est pas satisfaisant. Il est important d’avoir des repères fiables c’est-à-dire de bien définir les termes que l’on emploie. A cette fin, il faut partir des concepts d’alliance et de sécurité collective car, du point de vue des principes et des idées, dans l’univers normatif postérieur à la seconde guerre mondiale- qui choisit comme solution aux problèmes de sécurité internationale la sécurité collective- c’est là que réside la principale distinction. Une alliance se constitue, sur la base du principe de légitime défense contre un « autre » jugé menaçant pour le « nous », les alliés, afin de s’en protéger ; c’est un instrument de défense collective, dans une société morcelée. Elle distingue, oppose, exclut, se pense par rapport à un ennemi, au minimum à une menace. La sécurité collective suppose qu’existe un ensemble, un tout qui fixe pour ses membres les règles destinées à assurer leur sécurité. Elle est inclusive ; il n’y a pas ici un intérieur amical et un extérieur hostile, mais un tout, un ensemble qui, ayant fixé les règles destinées à assurer sa sécurité, s’organise pour faire en sorte qu’elles soient appliquées, respectées par tous. Si les règles sont transgressées, la paix et la sécurité en danger, la collectivité réagit non contre un ennemi mais contre un délinquant. A priori, les choses semblent donc simples, alliance et sécurité collective correspondent à des niveaux de développement social différent. Au plan régional ou subrégional elles peuvent coexister, la sécurité collective régissant l’intérieur et se transformant en alliance vis-à-vis de l’extérieur. A moins que le monde dans son ensemble soit abordé sous l’angle de la sécurité collective. Il n’y a plus, en ce cas, d’au dehors par rapport auquel l’alliance est constituée ou va se constituer, mais un trublion qui ne respecte pas la règle et qu’il faut rappeler à l’ordre. Les alliances sont à aborder du point de vue des puissances, de la menace et de la guerre tandis que les organismes de sécurité collective appartiennent à un autre univers, celui du maintien et du rétablissement de la paix.

4Si elle a clairement choisi la sécurité collective, la Charte des Nations unies ne pouvait toutefois pas, en 1945, en retenir une formule pure, excluant les puissances. Elle a bien énoncé les principes fondateurs de la sécurité collective- le non recours à la force et l’obligation de règlement pacifique des différends- et établi un mécanisme s’imposant aux souverainetés mais elle a fait une place à part aux grandes puissances. Le mécanisme de sécurité collective ne peut pas jouer contre elles ; il ne peut pas non plus fonctionner sans elles. Cette formule ambitieuse mais aussi de compromis était éminemment fragile et instable. A partir de là, il pouvait se produire un basculement vers plus de sécurité collective, si les puissances jouaient le jeu collectif. Si ce n’était pas le cas, le mécanisme établi au titre de la sécurité collective pouvait être neutralisé, marginalisé au profit d’un retour au jeu des puissances et des alliances constituées autour d’elles. Pendant la période de la guerre froide s’est établie une situation intermédiaire. L’affrontement Est Ouest a conduit au blocage du Conseil de sécurité et à la non utilisation ou à une utilisation minimale des chapitres VI, VII et VIII et les alliances ont connu, particulièrement à l’Ouest un fort développement. Mais les Nations unies n’ont pas été marginalisées. La décolonisation a favorisé en effet la constitution et le renforcement du Mouvement des pays non alignés, qui a fait d’elles l’instrument de son affirmation face aux deux superpuissances et à leurs amis. C’est cette configuration particulière, tripolaire, qui explique le rôle normatif qu’ont joué les Nations unies et leur présence, certes décalée par rapport aux prévisions de la Charte, mais bien réelle, en matière de sécurité internationale. Après la guerre froide, on pouvait espérer une relance de la sécurité collective. L’effondrement de l’URSS et de la Russie, le profond affaiblissement des Non alignés et la surpuissance américaine et occidentale qui en a résulté, ne l’ont pas permis. Les Etats-Unis et leurs alliés ont tenté d’instrumentaliser les Nations Unies, avec plus ou moins de succès. C’est beaucoup à cela que correspond le phénomène des coalitions caractéristique de l’après guerre froide. Malgré leur puissance, ces coalitions ont très vite montré leurs limites, voire leurs échecs et signalé un fort besoin des Nations unies. Cela explique la situation actuelle où coexistent les puissances et leurs alliances, les Nations unies, système partiel de sécurité collective et des coalitions. Ils se trouvent souvent ensemble dans un conflit. Leur nature et leur logique diffèrent fortement mais cela n’exclut pas coopération et synergie.

5Après les alliances et les coalitions et avant d’aborder les organismes de sécurité collective, on évoquera la situation de refus des alliances, de l’alignement …qui caractérise « ad hoc » ou de manière plus générale la politique de certains Etats.

I. Alliances et autres relations de proximité sur le plan militaire.(B 85)

6Repères.

7(85) Au sens fort du terme, une alliance implique un engagement de se porter assistance, y compris par des moyens militaires, inscrit dans un traité en forme solennelle, bénéficiant de l’approbation parlementaire. On utilise très souvent le mot de façon beaucoup plus large pour désigner une proximité existant ou en train de se constituer, un rapprochement entre puissances. Si ce sont d’abord les alliances du premier type qui doivent être prises en compte, en se gardant toutefois de ne considérer que le texte qui les établit- une alliance vit, constituée dans un certain contexte elle peut se renforcer ou s’affaiblir, voire se dénaturer- il est important de s’intéresser aux alliances du second type. Quoique plus « molles », elles traduisent l’évolution des relations entre les puissances et peuvent donc annoncer la fin d’une alliance de premier type ou la naissance d’une autre. Elles sont surtout politiques, mais rarement dénuées de relations d’ordre militaire (ventes et transferts d’armements, assistance technique…). Si ces relations ont une densité élevée et sont durables, elles peuvent signaler une alliance non formalisée ou peu formalisée mais bien réelle, ce qui fut le cas entre l’URSS et Cuba. Entre l’engagement fermement constitué et le rapprochement entre puissances, entre les deux types d’alliances, il y toute une gamme de relations de proximité, qu’il est important de ne pas ignorer et d’essayer de distinguer. A cet égard, les appellations- amitié, partenariat, coopération…- quel que soit par ailleurs leur intérêt, peuvent être trompeuses et mieux vaut essayer de repérer des catégories d’engagement plus significatives du point de vue de leur substance. 

8Une alliance au sens plein du terme correspond donc à un engagement d’assistance militaire réciproque. Elle peut être organisée à des degrés divers et éventuellement aboutir à une défense plus ou moins commune. Cela peut exister dans des alliances bilatérales ou multilatérales. Si c’est le cas, il est important de repérer si le projet qui porte cette défense commune relève seulement de la recherche de l’efficacité technique ou se rattache à une logique d’intégration. En effet si cette logique est authentique et réussit, ce projet conduira au dépassement de l’alliance, qui laisse subsister des unités politiques alliées, pour aboutir à la création d’une nouvelle puissance par un processus de fusion progressive (perspective de l’Identité européenne de sécurité et de défense, IESD). La défense commune peut aussi correspondre à une configuration d’alliance très déséquilibrée, favorable à son évolution en un « bloc ».

9L’engagement d’assistance unilatéral correspond à une alliance déséquilibrée sur le plan militaire, mais le plus faible- celui qui bénéficie de l’engagement- accorde toujours des compensations, militaires (bases et stationnement de forces, facilités, achat d’armements), économiques et politiques (soutien).

10Ces avantages (bases, facilités, etc…) vont souvent, mais pas toujours, avec les alliances. Ils peuvent exister sans qu’il y ait à proprement parler engagement d’assistance. En ce cas, la proximité qu’ils affichent rend cet engagement possible voire probable, ce qui est une contrepartie intéressante, accordée à l’Etat qui les consent.

11Une autre manifestation de proximité est l’engagement de se consulter en cas de menace. Il existe normalement dans les alliances ; il joue alors avant la mise en œuvre de l’engagement d’assistance et, dans l’idéal, doit par des mesures bien adaptées, aboutir à ce qu’il n’ait pas à jouer. Isolé, il montre que celui ou ceux qui l’accordent s’intéressent au cas du bénéficiaire et laissent entendre qu’ils pourraient, peut- être, faire quelque chose en sa faveur, si cela était nécessaire. Les pays Baltes en ont bénéficié avant de devenir parties à l’alliance Atlantique. En ce cas il a été l’antichambre de la participation. Des ventes d’armes, au moins pour les armes les plus modernes ou les plus stratégiques, des exercices conjoints, ordinaires au sein des alliances, sont aussi des indices de proximité, quand ils sont isolés.

12Considéré à partir des deux repères que constituent l’engagement d’assistance militaire réciproque formalisé et l’alliance de deuxième type, l’univers foisonnant des alliances est particulièrement complexe. Paradoxalement, il est, sauf exception (OTAN), peu étudié, alors que les alliances de premier comme de deuxième type, bilatérales et collectives font toujours incontestablement partie de la politique des puissances et des principales données de la sécurité internationale, comme la possibilité de leur déformation et les résistances qu’elles suscitent.

I.1. Alliances bilatérales et autres relations de proximité bilatérales sur le plan militaire.

13Repères

14La diversité des solutions- qu’il s’agisse de la formalisation de l’engagement, du niveau de réciprocité, des modalités d’engagement, des mesures d’accompagnement (facilités militaires, exercices conjoints etc…)- est caractéristique des relations bilatérales d’alliance et de proximité militaire. Le contexte régional, le moment façonnent les alliances et leur fonctionnement. La grande puissance concernée la marque aussi de son empreinte. Il existe une manière, un style plus ou moins caractéristique selon celle qui est concernée. A la limite, on pourra mentionner des cas très particuliers. Ainsi, après la deuxième guerre mondiale, la Finlande dut conclure avec l’URSS, en 1948, un traité d’amitié et d’assistance mutuelle qui n’était pas un traité d’alliance classique. Elle s’y engageait à combattre par tous les moyens, et au besoin avec l’aide de l’URSS, une agression de l’Allemagne ou d’une puissance alliée à l’Allemagne, contre le territoire finlandais ou contre l’URSS à travers le territoire finlandais, mais elle n’avait pas d’obligation générale d’assistance envers l’URSS. Au cours des années 1970, cette dernière avait conclu avec l’Inde et quelques autres Etats (Angola, Irak…) des accords « d’amitié et de coopération » qui prévoyaient, non un engagement d’assistance mutuelle par des moyens militaires mais, outre une coopération pour le renforcement du potentiel de défense, que les parties s’engageaient à ne pas participer à des alliances hostiles à leur partenaire et que, en cas de menace ou de violation de la paix, elles se consulteraient. S’ils ne sont plus vraiment alliés avec Taiwan, depuis qu’ils ont reconnu Pékin comme seul gouvernement légal de la Chine et qu’il n’y a qu’une seule Chine dont Taiwan fait partie, ce qui les a conduits à mettre fin au traité de défense mutuelle de 1954, les Etats-Unis gardent à son égard une responsabilité particulière, du fait du « Taiwan Relations Act », adopté par le Congrès le 10 avril 1979, bien proche de l’engagement d’assistance.

15Actualité

16(86) Le paysage des alliances, des engagements d’assistance militaire bilatéraux et autres relations militaires de proximité, n’a pas subi en 2014 de modification majeure. Toutefois, on retrouve dans leur activité la marque de l’ambiance devenue plus difficile dans plusieurs contextes régionaux. On doit aussi noter plusieurs accords bilatéraux importants pour les Etats-Unis, la Russie et la France.

I.1.1. Alliances et autres relations de proximité… des Etats-Unis.

17Les Etats-Unis et l’Afghanistan ont conclu, le 30 septembre 2014, un Security and Defense Cooperation Agreement. Il pose à l’al. 2 de son art 6: « The United States shall regard with grave concern any external aggression or threat of external aggression against the sovereignty, independence, and territorial integrity of Afghanistan, recognizing that such aggression may threaten the Parties’ shared interests in Afghanistan’s stability and regional and international peace and stability”. L’al. 4 ajoute que “In the event of external aggression or the threat of external aggression against Afghanistan, the Parties shall hold consultations on an urgent basis to develop and implement an appropriate response, including, as may be mutually determined, consideration of available political, diplomatic, military, and economic measures on the list developed pursuant to paragraph 3, in accordance with their respective constitutional procedures”. L’engagement d’assistance n’est donc pas réciproque et il est formulé de manière à conserver à Washington une certaine marge de manœuvre mais les consultations prévues réservent aussi l’autonomie de l’Afghanistan. Cet accord se situe dans le prolongement du Strategic Partnership Agreement de mai 2012 et de la désignation, en juillet de la même année de l’Afghanistan comme un « Major Non- NATO Ally ». Il permet de ne pas laisser seul l’Afghanistan, après le départ des forces de l’ISAF et la fin d’Enduring Freedom, dans la situation où se trouva l’Irak, dont on a vu vite l’évolution très négative. Les Etats-Unis vont conserver sur place un certain volume de forces pour continuer la formation de l’armée afghane et poursuivre les opérations contre Al- Qaida et le terrorisme mais pas de manière unilatérale (art 2 al. 4). Le souci du respect de la souveraineté du pays d’accueil et de sa population est souvent présent dans l’accord (par ex art 7 al 1, 3, 6 art 18 al 3, 4). Entré en vigueur le 1er janvier 2015, il est prévu pour durer jusqu’en 2024 et au-delà, à moins que les parties d’un commun accord ou séparément, y mettent fin.

(87) Les Etats-Unis et le Japon ont poursuivi en 2014 la mise au point de nouvelles Guidelines pour actualiser leurs relations de défense ; il est prévu d’aboutir en 2015 (Joint Statement of the Security Consultative Committee du 19 décembre 2014) (Emma Chanlett-Avery, Ian Rinehart, The US Military presence in Okinawa and the Futenma Controversy, CRS Report, aug. 2014 et Emma Chanlett-Avery, Ian Rinehart et Rebecca M Nelson, Japan US Relations : Issues for the Congress, CRS Report, sept. 2014) )

18On a vu par ailleurs que la nouvelle « interprétation » de l’article 9 de la constitution japonaise, retenue par le gouvernement de M S. Abe correspond à l’affirmation d’un rôle plus important pour le Japon dans son alliance avec Washington. B Obama a précisé, le 22 avril dans une conférence de presse conjointe avec le 1er ministre japonais, que : « L’obligation de notre traité sur la sécurité du Japon est absolue. L’article 5 du traité couvre tous les territoires sous administration japonaise, notamment les îles Senkaku » (cité par Le Monde 25 avril 2014), tout en refusant de se prononcer sur la question de la souveraineté japonaise sur ces îles.

(88) Les Etats-Unis, le Japon et la Corée du Sud ont conclu en décembre 2014 un Trilateral information exchange agreement concerning the nuclear and missile threats posed by North Korea. La rencontre des ministres de la défense américain et sud coréen, le 23 octobre a été l’occasion de réaffirmer « the continued U.S. commitment to provide and strengthen extended deterrence for the ROK using the full range of military capabilities, including the U.S. nuclear umbrella, conventional strike, and missile defense capabilities ».

19(89) Les relations entre les Etats-Unis et l’Egypte ne comportent pas d’engagement réciproque d’assistance. Cela est impossible étant donné les liens qu’ils ont avec Israël. Mais il existait entre Washington et Le Caire, une réelle proximité depuis les accords de Camp David, marquée par une aide économique et militaire importante de la part des Etats Unis, au point qu’il était devenu courant, malgré certaines divergences, notamment au sujet de la guerre en Irak, de les considérer comme des vrais alliés. La longue crise du « printemps » égyptien, la chute d’H. Moubarak, puis celle de M. Morsi et la répression des Frères musulmans ont affecté ces relations. La Russie pourrait elle tenter d’en profiter pour offrir une alternative ? Si la relation avec les Etats-Unis n’est pas restaurée rapidement, cette hypothèse pourrait devenir crédible. (V. Jeremy M Sharp, Egypt : Background and US relations, CRS report, june 2014).

20(90) Les Etats Unis et le Royaume Uni ont adopté le 22 juillet des amendements à leur “Agreement for cooperation in the uses of the atomic energy for mutual defence purposes 1958 », ordinairement dénommé « Mutual defence agreement » (MDA). Ces amendement sont relatifs principalement à l’article 3 bis de l’accord, véritable cœur du MDA, qui permet le transfert réciproque de matériaux et équipements nucléaires et doit être renouvelé tous les 10 ans. Il devait l’être avant le 31 décembre 2014. Le nouvel amendement étend la durée de l’accord relatif à l’article 3 bis jusqu’à la fin 2024. Il est très critiqué à Londres par les partisans du désarmement, qui lui reprochent d’être en contradiction avec les articles 1 et 6 du TNP- accusation que récuse le gouvernement britannique- et par ceux qui refusent qu’un accord de cette importance puisse entrer en vigueur sans approbation parlementaire. Ce nouvel accord intervient en temps utile puisque Londres doit renouveler sa force de dissuasion et prendre à cette fin des décisions majeures.

21Sources : Claire Mills, UK-US Mutual Defence Agreement, Library House of Commons, Standard Note SN/IA/3147, 10 oct 2014; pour le texte des amendements Command Paper 8947 du 16 oct 2014; pour les commentaires au Royaume Uni, voir le site de l’Acronym Institute.

I.1.2. Alliances et autres relations de proximité… de la Russie.

22(91) La Russie continue de protéger M. Bachar el Assad, prouvant ainsi la réalité d’une relation d’alliance. La Syrie est l’un des pays avec lesquels l’URSS avait conclu, non une alliance formelle, mais en 1980 un accord d’amitié et de coopération, pour 20 ans. A la fin des années 1990 puis au début des années 2000, les relations entre les deux pays connurent une passe difficile mais le dialogue stratégique reprit à partir de 2005, ainsi que la coopération sur le plan militaire. Depuis le début de la crise syrienne, Moscou soutient le président syrien, continue à lui livrer des armes et le protège de son veto au Conseil de sécurité. La Russie s’est opposée en 2013 à l’idée d‘une opération militaire du type de celle qui fut menée en Libye, quand des armes chimiques furent employées. Cette protection s’est poursuivie en 2014 (veto Russe et Chinois le 22 mai sur le projet de saisine de la CPI des crimes de guerre commis en Syrie).

23(92) Moscou a conclu avec l’Abkhazie un accord d’alliance et de partenariat stratégique le 26 novembre 2014 à Sotchi ; un espace de défense et de sécurité et un groupement militaire communs devraient être établis. Cette alliance confirme la politique de la Russie à l’égard de ce territoire et de la Géorgie, dont officiellement il relève toujours. Elle a évidemment été rejetée tant par l’OTAN que par l’UE. Il ne semble pas être question que l’Abkhazie rejoigne l’OTSC.

I.1.3. Alliances et autres relations de proximité … de la France

24(93) Paris a conclu le 13 janvier 2014 un accord relatif à la coopération en matière de défense et au statut des forces avec la Guinée. L’engagement français au Mali n’a pas accéléré mais au contraire retardé la signature de l’accord de coopération avec ce pays. Cet accord a tout de même été signé, le 17 juillet 2014. Ces deux accords complètent la liste des accords dits « de défense » de deuxième génération, de la France en Afrique. Comme les autres accords conclus entre 2009 et 2012 sous la présidence de N Sarkozy, avec le Togo, le Cameroun, les Comores, la Gabon, la RCA, la Côte d’ivoire et le Sénégal dont l’appellation est le plus souvent « accord instituant un partenariat de défense » et à l’exception de l’accord avec Djibouti, ils ne comportent aucun engagement d’assistance mutuelle ou même d’assistance de part de la France. Il n’y avait d’ailleurs aucun engagement de ce type au titre de l‘accord antérieur de 1985 avec le Mali, que le nouveau traité abroge. Avec la Guinée, la France avait un accord de coopération militaire technique, également de 1985, qui n’était pas entré en vigueur faute d’approbation par la Guinée, ce qui n’avait pas fait obstacle à des actions en coopération. L’intérêt principal de l’accord avec le Mali est de rapprocher les deux pays dans leur combat pour la sécurité et de donner une base juridique à une présence militaire française au Mali, mais il ne vise pas à créer et ne crée aucune base militaire, en particulier à Tessalit, au voisinage de l’Algérie. Des accords du même type seraient en cours de négociation avec le Niger et la Mauritanie. Sources : Presse et textes des accords. L’accord avec la Guinée figure en annexe du projet de loi autorisant sa ratification (doc. N° 2607, Assemblée nationale, février 2015 ; l’accord avec le Mali a été donné par Maliweb.

25Repères. Alliance et partenariat.

26(94) La pratique française et américaine confirme qu’il ne faut pas accorder de sens prédéterminé au terme partenariat, partenariat de défense ou partenariat de sécurité, et considérer que partenariat emporte une très forte proximité et donc un engagement d’assistance. Le terme partenaire appartient au vocabulaire du jeu, de la danse ou du sexe. Il s’agit d’un monde différent. L’extension aux relations politico militaires est du même type que celle que l’on fait en parlant du jeu politique. La question de savoir ce que cela recouvre précisément reste entière. Il faut se reporter au texte et à la pratique des relations entre les partenaires et ne rien conclure avant examen. On avait déjà de cela plusieurs indices. Ainsi, dans le vocabulaire de l’OTAN, un partenaire n’est pas un allié, c’est un Etat avec lequel sont entretenues des relations particulières et qui pourrait, pour certains partenaires, le devenir un jour. Le Partenariat pour la sécurité et la prospérité lancé en 2005 entre les Etats-Unis, le Canada et le Mexique a immédiatement été vu par ses opposants, comme un instrument de militarisation de l’ALENA. Il n’a plus guère été actif après 2009, malgré des efforts de relance en 2011. Dans ces deux cas partenariat renvoie à une relation moins intense que l’alliance de premier type. C’est ce que confirme la pratique américaine et française. Les accords « instituant un partenariat de défense » conclus récemment par la France avec plusieurs pays africains ne sont plus des alliances militaires au même titre que ceux qu’ils abrogent. Dans la terminologie des Etats-Unis, on voit opérer, dans les accords conclus avec l’Afghanistan, une distinction entre « Strategic Partnership Agreement » (2012) et « Security and Defense Cooperation Agreement » (2014) dans lequel la relation devient plus précise du point de vue des engagements militaires.

I.2.Alliances collectives.

27Repères.

28(95) A la différence des accords bilatéraux du même type, tous les accords multilatéraux contenant un engagement d’assistance mutuelle ne peuvent pas être tenus pour établissant une alliance militaire. Une alliance s’accompagne d’un ennemi ou au moins d’une menace présente, extérieure au cercle des alliés. Ils manquent dans plusieurs cas où l’on est en réalité en présence non d’alliances mais d’organisations fonctionnant comme des mécanismes de sécurité collective. C’est le cas par exemple de la CEDEAO. Elle a un protocole d’assistance mutuelle datant de 1981 et pourrait donc fonctionner comme une alliance, mais cette dimension reste virtuelle. Elle agit comme un organisme de sécurité collective sur le plan subrégional, sur la base du protocole de 1999 relatif à la prévention, la gestion et le règlement des conflits, au maintien de la paix et de la sécurité. La liste des alliances collectives actuelles est sensiblement plus étroite que celle des traités multilatéraux contenant un engagement d’assistance mutuelle. (Voir la note d’information sur les alliances collectives).

29Actualité

30Ont été à « la une » en 2014, l’OTAN et l’OTSC. On voit, avec la crise ukrainienne, que leurs relations commencent à évoluer et à passer du partenariat à une forme d’hostilité.

I.2.1.L’OTAN

31(96) L’OTAN, après des années passées à participer au maintien de la paix en coopération avec les Nations unies, activité qui en principe n’est pas dans la nature de l’alliance, a été ramenée à ses fondamentaux par la crise en Ukraine et les Etats-Unis ont dû manifester qu’ils n’oubliaient pas l’Europe. La crise a provoqué une sorte de relance, lors du Sommet Atlantique du 5 septembre. Le Sommet a réaffirmé la solidarité transatlantique (Déclaration sur le lien transatlantique), et il a adopté un plan d’action « réactivité » (Déclaration §§ 5 à 13), pour « améliorer l’état de préparation opérationnelle et la capacité de réaction de l’OTAN ». Il a pris aussi la décision d’inverser la tendance à la baisse des dépenses de défenses (Déclaration §14). Les principales questions pour l’avenir sont celle de savoir si l’Ukraine rejoindra ou pas l’Alliance et l’OTAN et celle du futur de la relation OTAN Russie. L’OTAN a suspendu en avril toute coopération civile et militaire avec la Russie et cette décision a ensuite été maintenue. La communication avec la Russie n’est pas coupée et la reprise de la coopération est en principe souhaitée, mais les conditions posées par le Sommet Atlantique de septembre qui comprennent la fin de l’occupation illégitime de la Crimée (Déclaration du 5 septembre §§ 16 et 23) ne permettent pas de nourrir trop d’illusions sur la reprise du partenariat. Cela ne veut pas dire pour autant le basculement dans une nouvelle guerre froide. On a vu que, de son côté, Moscou perçoit maintenant l’OTAN comme une menace. L’évolution de la crise en Ukraine et du statut de celle-ci par rapport à l’OTAN, sera l’un des éléments à suivre.

I.2.2. L’OTSC

32(97) L’OTSC a suspendu, pour réagir à une politique jugée hostile, ses démarches pour instaurer un dialogue entre elle et l’OTAN- qui n’était pas intéressée par ce dialogue bilatéral, estimant avoir déjà des relations avec les pays membres de l’OTSC, configuration qui rappelle la position des Européens sur question des relations entre la Communauté européenne et le CAEM. La Russie a décidé de renforcer sa coopération militaire avec les autres membres de l’OTSC. Une base aérienne russe aurait été créée en Biélorussie pour réagir contre l’attitude de l’OTAN à l’égard des pays Baltes. L’Ukraine n’ayant jamais fait partie de l’OTSC ni adhéré antérieurement au traité de Tachkent, son évolution n’affaiblit pas l’organisation. Il n’est pas sans intérêt de noter que certains de ses membres, ont eu sur la question ukrainienne des positions distinctes de celles de Moscou.

I.3. Blocs

33Repères.

34(98) Ce terme était très utilisé à l’époque de la guerre froide. A l’Ouest, on parlait du « bloc de l’Est », pour désigner l’ensemble formé par l’URSS et ses satellites, on disait aussi l’empire soviétique. Ceux qui s’opposaient à la politique des blocs, signifiaient que pour eux il n’y avait pas un mais deux blocs, l’un à l’Est, l’autre à l’Ouest et préconisaient de ne pas « s’aligner ». Toute alliance fortement déséquilibrée comporte une dimension variable de contrôle, par la puissance dominante, de ses partenaires. Le bloc correspond au cas où cette dimension est devenue très forte et affecte nettement la souveraineté des alliés. Ceux-ci sont devenus des satellites, leur souveraineté est « limitée ». Ils sont membres d’une « communauté » dont on ne sort plus ; on disait aussi qu’ils avaient pris un billet d’aller sans retour. Cette image correspond au défunt Pacte de Varsovie et à l’intervention en Tchécoslovaquie en 1968.

35Sans aller jusqu’à cette extrémité, toute alliance déséquilibrée peut présenter des symptômes relevant du phénomène du bloc. On peut considérer qu’au moment de l’intervention en Irak en 2003,le dénigrement de la  « vieille Europe » et plus encore le « French Bashing » étaient de cet type.

36Actualité

37(99) A l’occasion de la crise d’Ukraine des comparaisons ont été esquissées avec la période de la guerre froide et avec l’URSS à cette époque (J Rupnik, Une intervention russe qui fait penser à Prague 1968, Le Monde 5 mars 2014 ; B Tertrais, La crise en Ukraine n’a rien à voir avec une nouvelle guerre froide, Le Monde 26 février 2014. Le comportement de l’Ukraine elle-même renvoie au non- alignement et celui de certains autres membres de l’OTSC montre que le souvenir du bloc soviétique subsiste dans les esprits. La tension va certainement monter à ce propos et on aura sans doute l’occasion de revenir dans une prochaine chronique sur cette question et sur ce qu’étaient le bloc de l’Est et ses instruments.

I.4. Alliances de deuxième type.

38Repères.

39(100) Il s’agit d’alliances politiques durables ayant des conséquences diverses du point de vue de la sécurité, politiques (soutien aux Nations unies, positions communes, initiatives communes…) et même militaires (transfert de technologies, ventes de matériel, exercices communs…). A la faveur des crises, des conflits et des évolutions de puissance en cours, le paysage des alliances ainsi entendues bouge au plan mondial et régional.

40(101) Au plan mondial, c’est l’évolution du partenariat stratégique entre la Chine et la Russie (RCSP pour Russia- China Strategic Partnership) et de « Chiran »- on désigne par là l’alliance Chine, Russie, Iran- qui retient l’attention. Au-delà de nombreuses différences, de certaines divergences qui rendent difficile voire pour le moment impossible une alliance formelle, ces pays ont en commun une relation conflictuelle avec Washington et plus généralement les Occidentaux et également des vues communes sur la conception de l’ordre international souhaitable. La crise ukrainienne favorise la poursuite du rapprochement en Moscou et Pékin, qui ont notamment signé le 21 mai un important contrat gazier de 400 milliards de dollars. La Russie a par ailleurs fait passer à 8 le nombre des réacteurs nucléaires qu’elle construit pour l’Iran. Le développement de ces relations attire l’attention sur l’Organisation de coopération de Shanghai (OCS).

41(102) « Japinde » désigne la relation entre le Japon et l’Inde. Ces deux pays ont un contentieux territorial avec la Chine ; ils ont aussi conclu des accords économiques et procèdent à des exercices militaires conjoints et plus récemment on a assisté à une nette poussée nationaliste chez l’un comme chez l’autre. La constitution d’une alliance semble toutefois plus improbable ici en raison des liens qu’ont ces deux pays. Le Japon étant un des principaux alliés des Etats-Unis, le développement de « Japinde » signifierait que l’Inde s’agrège à cette alliance. Or New Delhi, qui était proche de l’URSS (traité de 1971 contenant l’engagement de ne pas participer à des alliances hostiles au partenaire), a gardé des liens avec la Russie, en signant en 1993 un traité se présentant comme la « continuation » de celui de 1971 et en 2000, un partenariat stratégique qui tous deux réaffirment l’engagement de 1971. Il faudrait que le partenariat que l’Inde a aussi avec les Etats-Unis l’emporte sur cette relation plus ancienne. Cela n’est pas le cas. Cependant il s’agit d’une évolution possible si la puissance chinoise continue de monter et en même temps le duo Chine Russie de s’affirmer.

42(103) « Philnambodge » désigne une alliance entre les Philippines, le Vietnam, le Cambodge, qui pourrait être complétée par l’Indonésie, la Malaisie et la Thaïlande. Le point commun de ces pays est la Chine et sa ligne en « neuf traits », en mer de Chine. L’évolution de cette « alliance » dépendra essentiellement de ce dossier. Elle n’est toutefois pas détachable des relations entre et avec les grandes puissances, surtout la Chine et les Etats-Unis (not. entre les Etats-Unis et les Philippines).

43(104) Le jeu des alliances évolue au Moyen Orient et dans la région Sahélo Saharienne.

44Au Moyen-Orient, il se confirme que la grande ligne de partage n’est pas une opposition Islam Occident. Elle passe entre les Sunnites et les Chiites et il en existe une autre qui divise les Sunnites. L’Iran, considérablement renforcé par la guerre d’Irak et cœur de l’ensemble chiite, en est devenu de plus en plus ouvertement le protecteur, en Irak, en Syrie, au Liban. Même s’il n’est pas reconnu comme tel, il est objectivement un allié essentiel pour le succès de la coalition réunie contre Daech. Celui-ci modère l’antagonisme entre Sunnites et Chiites et la rivalité entre l’Arabie Saoudite et les monarchies du Golfe et l’Iran, parce qu’il divise les Sunnites. Perçu comme une menace par Riad, il a contribué à faire évoluer la position saoudienne dans le sens d’un moindre soutien à la rébellion en Syrie et en faveur du régime laïc du général Al Sissi en Egypte Certains analystes voient le Moyen Orient s’organiser à l’avenir autour de deux grandes puissances régionales l’Iran et l’Egypte. L’Iran, à la tête d’un arc arabe à dominante chiite en Irak, en Syrie et au Liban qui pourrait être complété par une alliance Iran-Turquie. L’Egypte soutenue par l’Arabie saoudite autour de laquelle pourrait graviter le Soudan et une bonne partie du Maghreb (idées avancées par A. Adler, Propos recueillis par Le Point, 5 décembre 2014). Ces alliances sont en bonne partie des anticipations mais elles constituent d’intéressantes hypothèses qui stimulent la lecture des évènements foisonnants au moyen Orient La poussée des groupes djihadistes dans la région Sahélo-saharienne et dans son voisinage a provoqué non seulement un engagement fort de la part de la France mais la constitution d’une coalition anti-djihadiste.

II. Coalitions (B 105)

45Repères

46(105) Les mots coalition et alliance peuvent être utilisés comme synonymes. Il est intéressant de les distinguer, de marquer des différences. Une première différence se trouve dans la durée et le niveau de formalisation. Une coalition est plus éphémère, moins stable, moins organisée et aussi moins contraignante pour la puissance dominante. Le choix fait par Washington de ne pas recourir à l’OTAN pour réagir après le 11septembre mais de lancer Enduring Freedom, une coalition ad hoc, à laquelle vont participer, entre autres, des membres de l’OTAN, alors qu’a priori- la guerre du Kosovo l’a montré- l’OTAN est la meilleure machine de guerre qui soit, exprime bien cet aspect. Il s’explique par le souci d’éviter les contraintes de l’alliance, éprouvées au Kosovo, et d’être vraiment le seul « patron », libre d’agir à sa guise ; si les autres viennent, c’est qu’ils acceptent ce modus operandi. Autre différence, une coalition permet aussi de jouer du principe « l’union fait la force », là où il n’y a pas d’alliance, dans le cas où la légitime défense n’est pas un fondement bien adapté pour l’action qu’il s’agit de mener, ou quand les institutions établies ne permettent pas d’agir. C’est une coalition de ce type qui a permis de mettre en place dans le Sinaï, après les accords de Camp David et le traité de paix israélo-égyptien du 26 mars 1979, la Force multinationale et d’observateurs, ce qui n’était pas possible dans le cadre de l’ONU ou en 2003, la Mission Régionale d'Assistance aux Îles Salomon (RAMSI). Elle permet aussi de tenter de récupérer la légitimité et la légalité dont est dispensateur, au niveau mondial et régional, le mécanisme de sécurité collective établi depuis 1945 et, à défaut d’y parvenir, de bénéficier d’une légitimité résiduelle. Un vrai mécanisme de sécurité collective, comme cela existe dans un ordre interne évolué et efficace, fait de la légitime défense une parenthèse entre l’agression et son intervention pour y mettre fin ; les alliances dans ce cadre n’ont plus de place et les puissances ont disparu. Il n’en va pas ainsi dans la société internationale actuelle. Si la Charte des Nations unies établit un mécanisme de sécurité collective et crée à cette fin un organisme dédié, doté de compétences fortes- un pouvoir de décision, y compris de l’emploi de la force- elle n’efface ni les alliances (légitime défense collective, art. 51) ni les puissances. Les plus grandes ont au contraire une position particulière au Conseil de sécurité et la Charte leur donne un « droit de veto ». Cela, en principe, garantit que chaque « grand » pourra s’opposer à ce que le mécanisme de sécurité collective soit utilisé contre lui et ses protégés.

47Mais, on a vu dès les années 1950 et la guerre de Corée, à la fois le besoin de récupération de la légitimité/ légalité offerte par les Nations unies et les limites de l’absence et du « non » au Conseil de sécurité. Après la guerre froide, les coalitions contre l’Irak (1990 et 2003), au Kosovo (1999), en Afghanistan (2001), en Libye (2011), montrent très bien le jeu complexe que représentent les efforts faits par les Occidentaux pour récupérer légitimité et légalité, afin de soutenir l’usage de la force ou pour contourner l’obstacle représenté par le Conseil de sécurité et par ceux qui s’y opposaient. Toutefois établir une coalition, surtout avec une mission de type coercitif, n’est pas forcément facile. Même si le besoin peut paraître grand, il arrive qu’il y ait peu de volontaires.

48Actualité

49(106) Si le paysage des coalitions agissant au titre du maintien de la paix est resté stable en 2014 (voir n° 130), celui des coalitions que le peut dire « de combat » a en revanche, beaucoup évolué. On a assisté en 2014 à la constitution de deux coalitions de dimension différente, que la lutte, et même la guerre, contre le terrorisme réunit. On peut se demander si le camp adverse, terroriste, ne leur répond pas lui- même en se coalisant. Enduring Freedom et l’ISAF ont en revanche pris fin. La Libye offre un cas intéressant de difficulté de constituer une nouvelle coalition.

II.1. Coalition anti- djihadisme du Sahara/ Sahel.

50(107) Dans la région Sahélo- Saharienne est maintenant constituée, une coalition anti- djihadisme, terrorisme, qui dépasse- sans les effacer- certains clivages anciens. Il s’agit d’un ensemble complexe et fragile. La France en constitue le principal acteur militaire ; elle est présente dans la région à des titres divers, au Mali, au Niger, au Burkina Faso, en Mauritanie et au Tchad. Une autre composante est le G 5 du Sahel, c’est à dire un groupement constitué par les pays de la zone. Ce groupement n’a pas de convention constitutive- il est fondé par le communiqué final du sommet des 5 tenu à Nouakchott du 15 au 17 février 2014- mais comporte un cadre institutionnel de coordination et de suivi et un Secrétariat permanent. Ce G 5 S, s’affiche sous la bannière de la sécurité collective et du développement plus que de l’alliance et de la légitime défense contre un ennemi extérieur. Son intérêt du point de vue de la légitimation est évident : il montre à la fois la cohésion des pays de la région et que le traitement du problème terroriste n’est pas seulement sécuritaire. On peut considérer que le Maroc et l’Algérie font aussi partie, même s’ils ne sont pas dans le G, de cette coalition informelle. Tous deux ont grand intérêt à ce que l’adversaire ne parvienne pas à déstabiliser les Etats fragiles qui se trouvent au sud et à s’en emparer. Une des premières conséquences d’une victoire djihadiste serait le dégel du conflit du Sahara occidental qui oppose Alger et Rabat depuis plusieurs décennies et l’accentuation de la pression terroriste sur leur propre territoire. Du point de vue de sa légitimité/ légalité cette coalition, cet ensemble bénéficie d’un large appui international, notamment de celui du Conseil de sécurité. Dans ce cas, on ne se nomme pas et n’est pas nommé coalition, mais l’analyste peut utiliser ce concept pour décrire la situation qui a fini par se constituer, une coalition de fait.

II.2. Coalition contre l’Etat islamique

51(108) La coalition contre l’Etat islamique, beaucoup plus connue a vu le jour, en septembre 2014, à l’initiative des Etats-Unis qui opéraient déjà des frappes pour faire obstacle à l’avancée très rapide des forces de l’EI dans le nord et l’ouest de l’Irak, depuis le 8 août.

52Sa mise en place marque un degré de plus dans l’intervention croissante des Occidentaux (soutien humanitaire, fourniture d’armes et d’équipements aux forces irakiennes et kurdes, frappes américaines) et leur souci de s’adjoindre des appuis locaux et régionaux, pour éviter que leur action soit perçue comme un affrontement entre eux et l’Etat islamique. Sa création fut annoncée au moment du sommet de l’OTAN, le 5 septembre. Le 10 septembre, le président Obama promettait de frapper l’EI « où qu’il soit », en Irak et en Syrie et le Secrétaire d’Etat entreprenait une tournée au Moyen- Orient pour bâtir la coalition. Mi septembre, au moment où se réunit la conférence de Paris sur l’Irak, on donnait le chiffre de 40 pays acceptant d’y participer mais ajoutait que seuls un peu plus d’une vingtaine le feraient ouvertement- les autres préférant une participation plus discrète (renseignement, assistance militaire, financière ou encore humanitaire)- et, que parmi ceux-ci qui acceptaient de s’afficher, tous ne participeraient pas avec des frappes. Les frappes ont commencé en Syrie dans la nuit des 22/ 23 septembre ; elles se sont intensifiées ensuite. Au bout de quelques mois on peut voir qu’elles ont une certaine efficacité, même si l’opinion dominante est que cette guerre est destinée à durer. Cette coalition anti EI se présente comme telle. Pourtant, elle n’a pas de nom, ni de leader officiel et d’organes. Les Etats-Unis sont bien entendu au cœur de l’entreprise mais elle reste peu organisée. La force y est employée à grande échelle. Lors de la réunion des participants organisée en janvier 2015, on faisait état de 2000 frappes aériennes en Irak, de centaines de véhicules militaires détruits, de milliers de combattants de l’EI et de la moitié de ses dirigeants tués. S’agissant du fondement juridique, la résolution 2170 du Conseil de sécurité du 15 août ne donne pas d’autorisation expresse d’emploi de la force, mais elle a au minimum une forte vertu légitimante. De plus, la demande d’aide du gouvernement irakien constitue un fondement solide, celui de la légitime défense collective.

53En Syrie, la situation est plus complexe, étant donné l’hostilité des Occidentaux à M Bachar el Assad et la divergence entre eux et la Russie. Le président syrien, qui lutte de son côté contre l’EI, n’a pas réclamé de frappes aériennes et officiellement les Etats-Unis n’ont pas demandé son accord et ne se sont pas coordonnés avec les forces syriennes. La formule trouvée a consisté à avertir la Syrie, via le représentant de la Syrie aux Nations unies, de manière à éviter tout risque d’emploi contre l’aviation américaine des missiles modernes syriens, fournis par la Russie. Ces aspects mis à part, le point le plus intéressant de cette coalition est sa composition. Il s’agit d’une coalition Arabo- occidentale, dans laquelle plusieurs pays arabes jouent un rôle militaire aérien actif (Arabie Saoudite, Bahreïn, EAU, Jordanie, Maroc, Qatar) mais l’Egypte est absente. Du côté occidental et européen, il n’y a pas cette fois de désaccord important. Toutes les puissances militaires importantes sont là (Etats-Unis, Royaume Uni, France, Allemagne, Canada, Australie notamment). Le Japon, qui en fera les frais, participe en aidant les pays victimes. De ce côté, le pays ayant la position la plus complexe est naturellement la Turquie, peu soucieuse de conforter la situation des Kurdes. Les grands absents sont l’Iran et la Russie. Mais, s’ils ne sont pas dans la coalition, ils travaillent en partie dans le même sens. L’absence de la Chine correspond à sa position classique.

II.3. Une contre coalition terroriste ?

54(109) La proclamation de l’Etat islamique, d’un nouveau Califat, s’est accompagnée de la rupture avec Al- Qaida. Depuis, les divers groupes terroristes se réclament de l’un ou de l’autre ou s’y rallient et on voit que l’EI est devenu le plus attractif. Il a recueilli, en quelques mois, l’allégeance de groupes terroristes en Afghanistan, Algérie, Arabie saoudite, Egypte, Inde, Indonésie, Liban, Libye, Pakistan, Philippines, Soudan, Yémen. Tout cela ressemble fort à la mise en place d’une contre coalition terroriste. On ne dispose pas d’assez de recul pour savoir si le mot convient. L’« allégeance », qui relie ces groupes à l’EI, évoque un lien plus fort que ceux de l’alliance ou de la coalition.

II.4. La fin d’Enduring Freedom et de l’ISAF.

55(110) En Afghanistan, Enduring Freedom et l’ISAF ont pris fin. Pour l’ISAF, l’appellation de coalition peut sembler inappropriée, ne s’agissait-il pas d’une force des Nations unies ou d’une force de l’OTAN ? Dans les deux cas la réponse est négative. Le site du Département des opérations du maintien de la paix le confirme, à la différence de celui de l’OTAN, moins clair sur le sujet. L’ISAF a été créée, après les accords de Bonn qui établirent en décembre 2001 des « arrangements intérimaires » pour l’Afghanistan, dont une Autorité afghane de transition, pour assister cette Autorité. C’est le Royaume- uni- qui en assura le premier la direction- qui proposa au Conseil de sécurité, d’approuver cette création ; ce qu’il fit par sa résolution 1386 du 20 décembre 2001. Mais l’ISAF ne relevait pas du Département des opérations de maintien de la paix. A partir de 2003, l’OTAN en assurera la direction, mais il suffit de connaître son origine et regarder la liste des pays qui y participèrent pour voir que l’ISAF n’était pas une force de l’OTAN. Ce fut une coalition qui bénéficia de la légitimation du Conseil et de l’appui technique de l’OTAN. Pour Enduring Freedom voir le n° 105

II.5. Pas de coalition en Libye

56(111) Le cas libyen offre un exemple intéressant de la difficulté, voire de l’impossibilité de mettre sur pieds une coalition. Dès le début de l’année 2014, les troubles dans le sud inquiétant les Occidentaux, on évoquait la perspective d’agir à nouveau, pour dire que ce n’était pas possible, faute d’Etat dans le nord et donc de mandat avec l’accord des Libyens. Après les élections du 25 juin, une fois qu’ont existé un Parlement et un gouvernement reconnus par la communauté internationale, la possibilité de le faire existait- le Parlement nouvellement élu l’aurait même sollicitée. Cette occasion n’a pas été saisie. Après cela, la Libye s’enfoncera davantage dans le chaos et Daech y fera son apparition. A ce moment là, on peut considérer que la question de la justification de l’intervention ne pose plus de réel problème puisque le cas se rattache de plus en plus à l’hypothèse de la guerre au terrorisme et qu’il aurait pu être lié aux opérations menées contre l’EI en Irak et en Syrie. M Le Drian, début septembre (Propos recueillis par A Barluet et Y Thréard, Le Figaro, 9 sept. 2014), attirait l’attention sur la gravité de la situation dans le Sud libyen, sur la possibilité de « jonctions » entre les différents califats. L’idée qu’il faut une coalition est alors présente dans beaucoup d’esprits. Il n’y en aura pas. Les coalitions des années 1990 et 2000 ont fait tant de dégâts, accumulé tant de problèmes redoutables (notamment en Libye et dans son voisinage) et paraissent être de tels guêpiers, que l’idée d’une intervention d’envergure pour détruite les sanctuaires terroristes et établir l’Etat en Libye, ne trouve pas preneur en Europe et aux Etats unis. On attend d’y être contraint par une absolue nécessité. Des actions militaires, des Etats-Unis, de l’Algérie, des Emirats Arabes Unis et de l’Egypte, se produisent mais elles restent discrètes et très limitées.

III. Refus des alliances et des coalitions, neutralité, non alignement (B 112)

57Repères.

58(112) Tous les Etats ne souhaitent pas devenir membres d’alliances ou participer à des coalitions. Certains ont pour principe de rester en dehors, par prudence ou pour mieux conserver leur indépendance. Dans certaines circonstances échapper à l’attraction d’une grande puissance et de son groupe d’amis ou rester en dehors d’un camp peut être difficile. C’était le cas à l’époque de la guerre froide. Mais on peut faciliter les choses, en utilisant au mieux les circonstances ou en se regroupant. Après la deuxième guerre mondiale, il y a eu une période favorable, au moins en Europe, pour la neutralité. 5 pays ont réussi à conserver (Suisse, Suède, Irlande) ou à acquérir (Finlande, Autriche) ce statut. De nombreux Etats dans le tiers monde se sont rassemblés dans le mouvement des pays non-alignés. En le rejoignant un Etat ne s’engageait pas à la neutralité c’est à dire à rester en dehors des conflits, mais simplement à ne pas basculer dans un camp, celui des l’Ouest ou de l’Est. Les Non alignés pouvaient s’allier entre eux et s’engager dans un conflit colonial. Au-delà des concepts, dans la réalité il y avait surtout des situations particulières. Cela valait pour les neutres européens : la neutralité suisse était très différente de celle de la Suède ou de l’Irlande. Et le Non alignement était lui aussi très divers et très accueillant puisqu’on y trouvait l’Arabie saoudite et Cuba. Le contexte de l’après guerre froide est différent, mais neutralité et non-alignement subsistent. Ce sont des instruments, éventuellement disponibles, qui ont fait leurs preuves et rien n’interdit de s’en inspirer pour inventer. Et il y a eu aussi d’autres expériences, par ex l’isolationnisme extrême de l’Albanie à l’époque d’E. Hodja.

59Actualité

60Au titre de l’année 2014, deux pays peuvent être mentionnés sous cette rubrique. Il importe de préciser leur situation actuelle, puisque l’on peut se demander s’ils ne sont pas en passe de la quitter. Il s’agit de la Mongolie et de l’Ukraine. Le Non alignement n’est toujours pas de retour ; cette absence fait le jeu des puissances et des alliances.

61(113) La Mongolie occupe une place à part dans le paysage de la sécurité internationale. C’est le seul pays qui se soit affirmé exempt d’armes nucléaires.

62Pays de plus de 1,5 million de km2, peuplé de moins de 3 millions d’habitants, et enclavé entre la Russie et la Chine, la Mongolie est sortie, à la fin de la guerre froide, de 7 décennies de satellisation vis-à-vis de Moscou. Elle tient à préserver son indépendance. A cette fin, elle a choisi en 1992 un positionnement original dans les relations internationales. Elle s’est affirmée pays exempt d’armes nucléaires. De plus, elle a choisi en 1993 le non alignement, de s’abstenir de devenir partie à toute alliance ou groupement militaire et d’interdire le stationnement sur son territoire de troupes et d’armes étrangères. Elle pratique une politique « d’équidistance » entre la Chine, son principal partenaire économique et la Russie- avec qui elle a des traités d’amitié et de coopération, conclus en 1994 et 1993. Elle complète cette politique d’ « équidistance » par la politique du « troisième voisin ». C’est dans ce cadre et non dans celui d’une relation d’alliance qu’elle ne peut se permettre, que se situent ses liens avec le Japon, l’Union européenne (accord de partenariat et de coopération de 2013), sa qualité de « partenaire mondial » de l’OTAN et sa relation avec les Etats-Unis. Le Joint vision Statement for the US Mongolia Security Relationship du 10 avril 2014 ne rompt pas avec ce positionnement.

63La Mongolie, Etat exempt d’armes nucléaires.

64La décision de s’affirmer Etat exempt d’armes nucléaires, prise en 1992, a été développée par la suite, notamment par une loi du 3 février 2000 (texte in Documents de la Conférence du désarmement, CD/1610). Elle a bénéficié du soutien de l’Assemblée générale des Nations Unies qui s’est « félicitée » de cette initiative et a « approuvé » les « relations équilibrées et de bon voisinage » entretenues par la Mongolie avec ses voisins (résolution A 53/77 D adoptée sans vote le 4 décembre 1998). A la fin de l’année 2000, les 5 Etats dotés d’armes nucléaires ont en outre transmis au Secrétaire général de la Conférence du désarmement un document commun sur les « garanties de sécurité concernant le statut exempt d’armes nucléaires de la Mongolie » (document CD/1632), de sorte que l’on peut dire que ce statut d’Etat exempt d’armes nucléaires, quoique particulier, puisque ne reposant pas comme c’est ordinairement le cas sur un traité, est internationalement reconnu.

65(114) La crise qui frappe l’Ukraine a remis au premier plan la question de son éventuelle entrée dans l’OTAN et celle de son statut. Deux hypothèses ont été envisagées depuis l’indépendance, celle qu’il rejoigne un ensemble sous direction russe ou celle qu’il s’arrime à l’Ouest, à l’Union européenne et à l’OTAN. C’est précisément l’inversion, après les événements de février 2014, du mouvement qu’il paraissait devoir suivre- l’entrée dans l’union eurasiatique- et la perspective de son basculement à l’Ouest, qui est à l’origine de la crise dans laquelle l’Ukraine est plongée.

66Quant à son statut antérieur et à celui vers lequel elle se dirigerait à la fin de l’année 2014, on a parlé de l’abandon d’un statut de neutralité ou du non- alignement. Il faut être plus précis. En 2010, après l’élection de V. Ianoukovitch à la présidence, qui avait écarté la perspective de l’adhésion à l’OTAN offerte par Washington et permis le renforcement des liens avec la Russie, le Parlement ukrainien avait, dans une loi sur les orientations de la politique étrangère et de sécurité, choisi une politique de non appartenance à quelque bloc que ce soit et exclu la participation du pays à des alliances politico- militaires. C’est ce que l’on a appelé, à juste titre, un statut de non aligné. Mais, quoique proches, non alignement et neutralité ne coïncident pas. L’Ukraine post soviétique, indépendante, n’a adopté en 2010 aucun statut de neutralité, elle n’a pas non plus opté pour la neutralité. De plus, elle n’a pas rejoint le Mouvement des pays Non alignés ; elle est simplement devenue un de ses observateurs. La mesure prise alors, par 226 voix, se situait à un niveau inférieur. On ne lui a pas donné de réelle portée internationale ; elle était surtout à usage interne et destinée aussi à rassurer Moscou. Il est logique que ce « statut de non aligné » de juin 2010 ait été abrogé par le nouveau Rada le 23 décembre 2014 et sans surprise étant donné les circonstances, que cela ait été fait à une forte majorité (333 voix en sa faveur contre 8). L’Ukraine est donc à nouveau tournée vers l’Ouest et l’OTAN. Son Président affirme qu’il n’y a désormais « pas d’alternative ». Il se pourrait que l’avenir soit différent de ce qu’il envisage. Outre l’Union eurasiatique, désormais hors de propos, il reste deux évolutions possibles pour Kiev. La première est le basculement vers l’Ouest et l’entrée dans l’OTAN. Les nouvelles autorités ont signé un accord d’association avec l’Union européenne en juin mais elles n’ont pas encore fait acte de candidature à l’OTAN ; elles affirment s’y préparer. Cette perspective est bien sur la table. A cet égard, il est important de noter que le Congrès américain a failli inscrire dans l’ « Acte de soutien à la liberté de l’Ukraine »- voté à l’unanimité en décembre, qui appelle à de nouvelles sanctions et à la livraison d’armes à Kiev- l’Ukraine ainsi que la Géorgie et la Moldavie comme des « alliés majeurs non membres de l’OTAN ». L’Acte (Ukraine Freedom Support Act), après que cela ait été supprimé, a finalement été signé par le Président Obama. Celui-ci a précisé toutefois qu’il ne modifiait pas sa politique en matière de sanctions et de livraisons d’armes mais que l’Act lui offrait cette possibilité (Statement du 18 décembre). Cette prudence ne doit pas dissimuler que les Etats-Unis sont favorables à un nouvel élargissement de l’OTAN. Cependant, la mise en oeuvre de ce projet a déjà entrainé la sécession de la Crimée et inscrit le pays dans une perspective de guerre et in fine de division. De plus, l’entrée dans l’OTAN de l’Ukraine puis de la Géorgie et de la Moldavie, qui pourraient à leur tour se trouver en difficulté, ce qui signifierait une nouvelle dégradation des relations avec la Russie, est loin de faire consensus. L’Allemagne et la France n’y sont pas favorables. La seconde évolution possible est la neutralisation de l’Ukraine. Evoquer cette hypothèse ramène à l’époque des formules d’équilibre entre les puissances. Une neutralisation, selon des modalités à définir- mais à cet égard l’expérience européenne est riche de « modèles » (Suisse, Autriche, Suède)- aurait l’avantage, pour l’Ukraine, d’offrir la possibilité d’une sortie de crise et de réorganisation du pays et, pour les Européens, de permettre une relance, accompagnée d’une redéfinition des relations avec la Russie. Elle signifierait l’arrêt de l’expansion de l’OTAN vers l’Est et probablement, des nouvelles avancées de l’IESD. Mais osera-t- on et qui, dire « non » à l’élargissement de l’OTAN et, plus encore, proposer la neutralisation ? L’évolution suivie par les pays neutres et non alignés européens, qui consiste en une quasi-inclusion dans l’ensemble occidental, via leur participation à l’Union européenne et le net affaiblissement du Non alignement ne sont pas favorables à cet égard.

67(116) Le Mouvement des Non alignés est fort de 120 membres, mais contrairement à ce qui était espéré, le sommet de Téhéran en 2012 n’a pas inauguré une « seconde vie ». Bien que l’on y ait parlé de « retour » et de « réinventer la gouvernance mondiale », la conférence ministérielle d’Alger, tenue le 28 et 29 mai 2014, semble avoir été surtout empreinte de nostalgie. Elle n’a guère eu d’écho international. Cette faiblesse du Non alignement pèse sur l’ensemble des relations internationales.

IV. Organismes de sécurité collective.(B 117)

68Repères.

69(117) Les deux guerres mondiales ont placé la sécurité politico-militaire au cœur du droit international et les Nations unies au centre du dispositif normatif et institutionnel de la sécurité collective. C’est à elles que l’expression « organismes de sécurité collective » renvoie ainsi qu’aux « accords régionaux » visés au chapitre VIII de la charte. Pour les uns et les autres une grande partie de la problématique est commune. C’est celle d’échapper à la récupération par les puissances, de la cohabitation avec elles ou de l’affirmation comme mécanisme distinct de sécurité collective, celle des relations entre niveau global et régional et celle de l’efficacité du point de vue de la paix et de la sécurité internationale.

IV.1.Les Nations unies

70Repères,

71(118) La charte des Nations unies a retenu une formule complexe, ambitieuse mais toujours tributaire des caractéristiques de l’ordre international de son époque, donc des grandes puissances. Les résultats atteints sur le plan normatif et opérationnel ne sont pas négligeables mais restent limités. La sortie de la guerre froide n’a pas permis une pratique beaucoup plus en accord avec les prévisions de la Charte, mais plutôt, du fait de la supériorité des Etats-Unis et des Occidentaux, le développement de comportements en décalage par rapport à elle (voir Coalitions). Pour l’observateur, la question principale est celle de la poursuite de cette déviance ou de l’adoption de comportements plus en accord avec la sécurité collective.

72Le fonctionnement du mécanisme, composé essentiellement du duo Conseil de sécurité et Assemblée générale- est tributaire d’un univers normatif- celui de la Charte et du droit international général- sur lequel il agit lui-même, ce que fait aussi la CIJ. Cette fonction normative doit être prise en compte, à côté des activités opérationnelles. A ce titre, la période de la guerre froide a été marquée au cours des années 1960 et 1970 par la productivité de l’Assemblée générale (résolutions 377 (V), 1514 (XV), 2131 (XXI), 2625 (XXV) notamment). Celle-ci est beaucoup moins prolifique après la guerre froide tandis que le Conseil de sécurité est devenu plus normatif (687 (1991), 1373 (2001), 1540 (2004)). La contribution la plus récente de la CIJ concerne le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes (avis de 2010 sur le Kossovo)

73Du point de vue du traitement des questions de sécurité, la première interrogation significative est celle de savoir quelle est la place des chasses gardées, en d’autres termes des menaces à la paix, rupture de la paix et actes d’agression qui échappent au Conseil et/ou à l’Assemblée générale. La guerre froide les favorisait. Si elle peut être distincte, cette question est habituellement liée à celle du veto. Mais celui-ci peut être contesté par l’Assemblée générale. Cette dernière, sans aller jusque là, peut aussi débattre de questions dont le Conseil est saisi ou non et faire à leur sujet des recommandations. Elle ne s’en privait pas du temps de la guerre froide. D’autres points significatifs sont le nombre et les modalités des actions au titre du maintien de la paix et de la sécurité internationale, ainsi que leur efficacité.

IV.1.1. Questions normatives, aspects généraux et organisation du maintien de la paix.

74(119) Sur le plan normatif, il n’y a pas d’élément majeur à signaler en 2014. A l’Assemblée générale, les Non alignés maintiennent leur pression sur la question des mesures coercitives unilatérales jugées « contraires au droit international, au droit international humanitaire, à la Charte des Nations unies et aux normes et principes régissant les relations pacifiques entre Etats » (Rés. 69/180, pré al 4). La résolution qu’ils soutenaient, intitulée « Droits de l’homme et mesures coercitives unilatérales », a recueilli 135 voix, dont celles de tous les BRICS contre 53 (les pays occidentaux et quelques proches) et une abstention (A/69/PV.73). Les Etats-Unis ont dans leur explication de vote à la 3e commission réaffirmé que ce projet « n’est pas fondé en droit international », que les Etats ont « le droit souverain… de conduire librement leur relations économiques » et que « l’application de sanctions unilatérales et multilatérales est un moyen légitime pour atteindre des objectifs de politique étrangère, de sécurité et d’autres objectifs nationaux et internationaux légitimes » (A/C.3/69/SR.52). La résolution 69/5 « Nécessité de lever le blocus économique, commercial et financier imposé à Cuba par les Etats-Unis d'Amérique » a été votée à une majorité beaucoup plus large, par 188 voix contre 2 et 3 abstentions. D’autres points sensibles, pour lesquels les votes marquent des écarts très nets sont : « la mondialisation et ses effets sur la pleine jouissance de tous les droits de l’homme » (rés. 69/173, votée par 153 voix contre 53 et 1 abstention), « la promotion de la paix, condition essentielle du plein exercice des droits de l’homme » (rés. 69/176, votée par 134 voix, contre 53 et 2 abstentions) et la « promotion d’un ordre international démocratique et équitable » (rés. 69/178 votée par 129 voix contre 53 et 6 abstentions). On y retrouve pour l’essentiel la même répartition des positions qu’au sujet de 69/180 et des questions normatives importantes comme celle de savoir si le droit à la paix fait partie du droit international (v. explication de vote négative des membres de l’Union européenne sur 69/176, A/C.3/69/SR.54). L’Assemblée a par ailleurs adopté sans vote plusieurs résolutions touchant aux aspects généraux et à l’organisation du maintien de la paix et de la sécurité internationale : 68/277 sur les opérations de maintien de la paix sous tous leurs aspects (rapport du Comité spécial des OMP) ; 68/ 278 sur les recommandations du Secrétaire général concernant les causes des conflits et la promotion de la paix et du développement en Afrique ; 68/303 sur le renforcement du rôle de la médiation.

75Le Conseil de sécurité n’a pas adopté de résolution véritablement « normative ». Sa résolution la plus remarquée a probablement été 2177, adoptée le 18 septembre, où il juge que « l’ampleur extraordinaire de l’épidémie d’Ebola en Afrique constitue une menace pour la paix et la sécurité internationale » (pré. al. 5). Il a beaucoup traité du terrorisme, non seulement dans des résolutions relatives à des cas particuliers (Syrie, Irak notamment) mais de manière plus générale sous le titre « menaces contre la paix et la sécurité internationale résultant d’actes de terrorisme » (rés. 2133, 2160, 2161, 2170, 2178), ou même simplement « menaces contre la paix et la sécurité internationale » (rés. 2195), dans lesquelles il suit les évolutions du phénomène et y adapte son dispositif. 2170, adoptée le 18 septembre, à l’issue d’un sommet de 24 chefs d’Etats et de gouvernements, traite en particulier le phénomène des « combattants terroristes étrangers ». L’Assemblée a procédé au 4e examen de la stratégie antiterroriste mondiale (rés. 68/276 du 13 juin 2014) après que le Secrétaire général ait présenté un rapport sur les activités menées par le système des Nations nies, pour appliquer la stratégie (A/68/841).

76L’attention portée à la piraterie est naturellement bien moindre mais le Conseil a pris soin de renouveler dans 2184 § 13 sur la situation en Somalie, comme il l’avait fait les années précédentes, les autorisations données en 2008 (rés. 1846 § 10 et 1851 § 6) aux Etats coopérant avec les autorités somaliennes pour lutter efficacement contre la piraterie.

77Le Conseil de sécurité a également adopté plusieurs résolutions intéressantes du point de vue du développement du maintien de la paix. Elles concernent la prévention des conflits (rés. 2171), la réforme du secteur de la sécurité (rés. 2151), le rôle des fonctions de police dans les OMP (rés. 2185) et le partenariat avec les organisations régionales (rés. 2167).

IV.1.2. Fonctionnement du Conseil de sécurité, vetos

78(120) Le Conseil de sécurité comptait en 2014 les membres non-permanents suivants : Argentine, Australie, Corée du Sud, Luxembourg, Rwanda (nommés pour 2013 et 2014) ; Chili, Jordanie, Lituanie, Nigeria, Tchad (nommés pour 2014 et 2015). Il avait donc une composition très « occidentale ».

79Il a adopté 63 résolutions. 60 l’ont été à l’unanimité, 2 avec l’abstention de la Russie (2183 sur la situation en Bosnie- Herzégovine et 2193 sur le Tribunal international pour l’ex- Yougoslavie) et une (2182 sur la situation en Somalie), avec l’abstention de la Russie et de la Jordanie. Trois projets de résolution ont été rejetés, dont deux à cause du vote négatif d’un ou plusieurs membres permanents.

80Le 15 mars, la Russie a voté contre le projet S/2014/189, déposé par 42 pays, déclarant que le referendum prévu pour le 16 mars « ne saurait avoir de validité et ne saurait servir de fondement juridique à quelque modification de statut de la Crimée ». La Chine s’est abstenue et les 13 autres membres du Conseil ont voté pour. Cette configuration de veto est très classique, puisque le membre permanent qu’est la Russie est ici directement concerné par le projet. Plus intéressante est la liste des pays auteurs du projet. Il s’agit des 28 membres de l’UE, de pays candidats (Albanie, Monténégro, Islande) ou de son environnement (Liechtenstein), de pays membres de l’OTAN (Canada, Etats-Unis, Norvège, Turquie) ou occidentaux (Australie, Nouvelle Zélande, Japon). Outre l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie sont parmi les auteurs du projet. En revanche la Serbie n’y est pas. Mais aucun autre pays ne s’est joint aux auteurs, ce qui donnait à l’affaire un fort aspect Est Ouest. Le veto ne jouant pas dans son cas, l’Assemblée générale a adopté sur la même question une résolution où elle souligne que le référendum du 16 mars « n’ayant aucune validité ne saurait servir de fondement à une quelconque modification du statut de la République autonome de Crimée ou de la ville de Sébastopol » (rés. 68/261 du 27 mars 2014, § 5) mais à une petite majorité 100 voix pour, 11 contre et 58 abstentions.

81La Russie s’est aussi opposée, mais cette fois elle était accompagnée de la Chine, au projet de résolution S/2014/348, présenté par la France, au nom de 65 coauteurs, sur la saisine du Procureur de la CPI de la situation en Syrie. Ces vetos étaient aussi « sans surprise ». La Russie et la Chine, depuis l’affaire libyenne où elles estiment que les Occidentaux les ont trompées et ont outrepassé le mandat donné par le Conseil de sécurité, ont affiché leur refus de toute autorisation nouvelle d’employer la force du même type et s’opposent aussi à une évolution- au moyen de l’adoption de résolutions condamnant l’illégalité et l’illégitimité d’un comportement- qui pourrait faciliter, comme ce fut le cas au Kosovo, le contournement du Conseil que l’on saurait d’avance bloqué par un ou plusieurs vetos. Il est clair que les Occidentaux ont choisi de provoquer le veto russe et chinois. Le ton du Représentant français- « un veto couvrirait tous les crimes et serait une nouvelle justification à la proposition française de limiter l’usage de ce droit dans le cas d’atrocités de masse », donne bien l’ambiance de la 7180 e séance. Mais l’épisode n’accroît certainement pas les chances de la proposition de réforme avancée par Paris, en 2013, consistant à suggérer aux membres permanents un « encadrement volontaire » du droit de veto en s’engageant à suspendre leur droit de veto en cas de crime de masse. Les auteurs sont ceux du projet relatif à la Crimée, auxquels se sont ajoutés des pays arabes (Arabie saoudite, Emirats Arabes Unis, Jordanie, Libye, Qatar), quelques pays africains (Botswana, Côte d’Ivoire, RCA, RDC, Sénégal) latino- américains (Chili, Mexique, Panama) et européens (Serbie, Suisse…).

82(121) Les chiffres montrent en tout cas que, si la tension a augmenté entre les Occidentaux d’une part, les Russes et les Chinois de l’autre, le Conseil de sécurité n’est, pour le moment, absolument pas bloqué. Cette tension ne l’a notamment pas empêché d’autoriser l’emploi de la force au Mali (rés 2164), en RCA (rés. 2149) ou en RDC (rés. 2147), cette autorisation bénéficiant dans les deux premiers cas à la force établie par le Conseil et aux forces françaises. Le « blocage » imposé par la Russie et la Chine reste très limité et ponctuel. Il protège les intérêts russes et fait obstacle à l’interventionnisme occidental, visant à le priver de la légitimité apportée par les Nations unies. Mais Daech est frappé en Irak et en Syrie, les puissances ont su s’entendre ou se comprendre à ce sujet.

83Données relatives au veto 2005- 2014 (au 31 décembre 2014).

Années

Vetos

Années

Vetos

2005

Pas de veto

2010

Pas de veto

2006

2 (Etats-Unis)

2011

3 (Etats-Unis, Chine, Russie)

2007

2 (1Chine, 1 Russie)

2012

4 (2 Chine, 2 Russie)

2008

2 (1 Chine, 1 Russie)

2013

Pas de veto

2009

1 (Russie)

2014

3 (2 Russie, 1 Chine)

842014 a par ailleurs donné un nouvel exemple majeur de veto de fait, à propos de la guerre de Gaza. Le veto de fait désigne la situation où il est à la fois impossible d’adopter une résolution au Conseil de sécurité parce qu’elle rencontrerait inévitablement un veto et impossible ou sans intérêt réel de présenter un projet de résolution, pour provoquer un veto. Il n’y a pas de veto, mais le résultat est le même que s’il y en avait eu un. Malgré les tensions grandissantes entre l’Administration Obama et les autorités israéliennes jamais Washington ne semble avoir brandi la menace de mettre fin à la protection du veto. Par ailleurs, en dépit de l’intensité du conflit et de l’énorme disproportion entre les parties, les Palestiniens ne sont pas parvenus à mobiliser un soutien international suffisant, notamment en Europe et dans les pays arabes.

85(122) Le troisième projet rejeté, sur le statut de la Palestine, a bien fait l’objet d’un vote contre de la part d’un membre permanent, les Etats-Unis et également de la part de l’Australie mais il n’a, par ailleurs, pas obtenu la majorité de 9 voix requise. 8 pays se sont prononcés pour (Argentine, Chili, Chine, France, Jordanie, Luxembourg, Russie, Tchad) et 5 se sont abstenus (Corée du Sud, Lituanie, Nigeria, Rwanda et Royaume Uni) ; ce n’est donc pas le veto qui l’a fait échouer. Présenté par la Jordanie au nom du groupe des Etats arabes, ce projet fixait un délai de 12 mois pour parvenir « à une solution pacifique juste, durable et globale mettant fin à l’occupation israélienne commencée en 1967 et conforme à la vision de deux Etats indépendants, démocratiques et prospères, Israël et un Etat palestinien souverain, d’un seul tenant et viable, vivant côte à côte en paix et en sécurité dans des frontières mutuellement et internationalement reconnues » (§ 1). Dans ce délai l’Assemblée accueillerait la Palestine comme membre à part entière des Nations unies (§ 5). Le Conseil décidait aussi les paramètres sur lesquels devrait se fonder la solution négociée (§ 2) et il appelait de ses vœux « un nouveau cadre de négociation » (§ 9). Jamais un projet aussi audacieux n’avait été présenté devant le Conseil de sécurité. Ici aussi l’échec du projet était attendu, au moins à cause du veto américain. Il est donc intéressant que l’on ait jugé bon, du côté palestinien et arabe, d’aller jusques là. Washington a, comme prévu, voté contre, maintenant sa protection à Israël malgré la dégradation sensible des relations entre l’Administration Obama et le gouvernement de M. B. Netanyahou. Les Etats-Unis se sont défendus de chercher à maintenir le statu quo, jugé « intenable » et ont répété qu’ils sont favorables au principe « deux Etats pour deux peuples, avec une Palestine souveraine, viable et indépendante », mais ils ont à nouveau insisté sur le fait que la paix ne pouvait sortir que des négociations et d’un accord des parties. Cette position permet à Israël de poursuivre sa politique de colonisation, pourtant condamnée par Washington, et d’éviter d’avoir à négocier réellement.

86Malgré cela, les Etats-Unis ne se sont pas trouvés réduits au veto et isolés dans le « non ». La situation en Palestine n’est pas la seule où se maintient au long des années un comportement reconnu comme contraire au droit, grâce au veto des Etats-Unis et à la mollesse des pressions internationales, notamment de la part des membres de l’Union européenne. Elle fait un contraste vif avec d’autres situations où, bien que l’illicéité soit plus récente et bien moins établie, l’on voit prendre des sanctions lourdes (cas de l’Iran). Ce contraste, résultat des rapports de puissance, affaiblit fortement la crédibilité du système de sécurité collective. La question que beaucoup ne manquent pas de se poser est celle de savoir si la poursuite de la colonisation dans les territoires palestiniens ne rendra pas prochainement impossible, ce que l’on craint depuis des années, la réalisation affichée comme un projet unanimement admis, de deux Etats en Palestine. De la violation continue et toujours grandissante du droit pourrait sortir le succès de la politique de fait accompli menée par Israël. Cela paraît inévitable. Mais, les Etats, au Conseil de sécurité et à l’Assemblée générale, ne cessent de rappeler l’illicéité, comme si cela suffisait à écarter tout danger. Il est vrai que tant qu’une situation n’est pas acceptée, un accident de l’histoire peut la remettre an cause profondément, voire totalement.

87A cet égard, la position du Royaume Uni- qui s’est abstenu, à regret, parce que jugeant que les paramètres de négociation n’avaient pas été assez travaillés, est typique. Il a bien précisé que les colonies, y compris à Jérusalem Est sont « illégales » (SP/PV. 7354 du 30 décembre 2014). Bien qu’il paraisse lui rester de la « marge », il semble que la position israélo américaine soit tout de même en voie de s’éroder. Elle pourrait devenir plus inconfortable dans un Conseil composé différemment. En ce qui concerne le droit du peuple palestinien à l’autodétermination et la question des paramètres, la résolution 69/165 adoptée le 18 décembre 2014 par l’Assemblée générale par 180 voix contre 7 et 4 abstentions, reste très ferme.

IV.1.3.Activités de maintien de la paix

88Repères.

89(123) Selon la Charte, c’est le Conseil de sécurité qui a le rôle principal en matière de maintien de la paix. Celui de l’Assemblée est en principe limité par les articles 11 § 2 et 12 § 1. En pratique, à l’époque de la guerre froide, l’Assemblée avait écarté ces limites, agissant couramment en parallèle avec le Conseil, procédant à des qualifications en utilisant les termes de l’article 39, recommandant ou exigeant la prise de mesures relevant de l’article 40 et même l’application de sanctions (articles 41 et 42). Le vote de la résolution 377 (V) en 1950 et surtout son emploi à propos de l’Afghanistan (ES- 6/2 en 1980) et de la Namibie (ES- 8/2 en 1981) ont marqué le point le plus avancé des audaces de l’Assemblée. Le Secrétaire général est également plus ou moins actif, créatif et indépendant. Faire le point sur les activités de maintien de la paix implique donc de les considérer aussi, le cas échéant, à côté des activités du Conseil de sécurité.

90Actualité

91(124) En ce qui concerne le rôle de l’Assemblée générale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationale, 2014 ne marque pas de retour à une position plus dynamique. L’initiative de l’Algérie, début août, visant à obtenir la convocation d’une session extraordinaire d’urgence de l’Assemblée générale de l’ONU pour examiner la “grave” situation dans les territoires palestiniens occupés et en particulier à Gaza, en raison de “la violente agression” d’Israël n’a pas abouti et, parmi toutes les résolutions intéressant les territoires palestiniens adoptées à partir de la fin novembre, aucune ne porte spécifiquement sur Gaza. Cette position en retrait par rapport au temps de la guerre froide est confirmée par la petite majorité sur la question de Crimée (rés. 68/262), comme sur les réfugiés d’Abkhazie et Ossétie du sud (résolution 68/274 votée par 69 voix contre 13 et 79 abstentions). D’autres problèmes majeurs de l’année 2014- Irak et Syrie- semblent aussi lui être étrangers ; elle les abandonne au Conseil de sécurité, pourtant affecté par le veto.

92Repères

93Une comparaison avec la situation à la fin de la guerre froide est instructive. On constate en considérant par ex l’année 1988 que figuraient à l’ordre du jour de l’Assemblée et faisaient l’objet de résolutions les questions de l’Afghanistan (rés. 43/20), du Kampuchéa (rés.43/19), de l’embargo contre le Nicaragua (Rés. 43/185). Le rôle de l’Assemblée semble avoir décliné à la mesure des changements qui ont affecté les Non alignés, gravement perturbés par la fin de la guerre froide et la mondialisation subséquente.

94(125) L’engagement opérationnel des Nations unies, au titre du maintien de la paix n’a pas faibli en 2014. Il y avait, fin 2014, 16 opérations dirigées par le Département des opérations de maintien de la paix.

95Liste des opérations dirigées par le Département des opérations de maintien de la paix des Nations unies au 31 octobre 2014.

Nom et localisation

Date de création

Nom et localisation

Date de création

FINUL Liban*

Mars 1978

MINUSCA RCA

Avril 2014

FISNUA Soudan

Juin 2011

MINUSS

Soudan Sud

Juillet 2011

FNUOD Golan*

Juin 1974

MINUSTAH Haïti*

Juin 2004

MINUAD Darfour

Juillet 2007

MONUSCO RDC

Juin 2010

MINUK Kosovo

Juin 1999

ONUCI

Côte d’Ivoire*

Avril 2004

MINUL Libéria*

Septembre 2003

ONUST

Moyen Orient

Mai 1948

MINURSO*

Sahara Occidental

Août 1991

UNFICYP Chypre*

Mai 1964

MINUSMA Mali

Avril 2013

UNMOGIP

Inde Pakistan *

Janvier 1949

96* Désigne une localisation où les Nations unies sont, en 2014, seules à intervenir.

97On notera qu’a été créée le 10 août la MINUSCA (rés. 2149).

98Ces OMP mobilisent 122 458 personnes, dont 89 568 soldats, 12 326 policiers, 1 767 observateurs militaires et, pour les civils, 5 271 membres du personnel civil international, 11 700 du personnel civil local et 1 826 volontaires des Nations unies. Les crédits approuvés pour la période du 1er juillet 2014 au 31 juin 2015 se montent à 7, 06 milliards de dollars et les contributions impayées au 31 octobre 2014 à 2, 36 milliards de dollars.

99On ne peut manquer de remarquer que certaines opérations sont très anciennes et parfois encore lourdes (FINUL, FNUOD, UNFICYP) ce qui montre l’incapacité du système à trouver un règlement et suggère que dans une certaine mesure, il entretient les conflits.

100Aux opérations doivent être ajoutées les missions de consolidation et de rétablissement de la paix

101(126) Missions de consolidation et de rétablissement de la paix au 31 juillet 2014

Nom Localisation

Date de création

Nom Localisation

Date de création

BINUGBIS Guinée Bissau

Janvier 2010

MANUL Libye

Septembre 2011

BNUB Burundi

Janvier 2011

MANUSOM Somalie

Juin 2013

BRENUAC Gabon

Janvier 2011

UNRCCA

Asie centrale

Décembre 2007

BRSAO Afrique de l’ouest

Novembre 2001

UNSCO

Moyen Orient

Octobre 1999

MANUA Afghanistan

Mars 2002

UNSCOL Liban

Février 2007

MANUI Irak

Août 2003

102Ces missions mobilisent 3 480 personnes dont 321 en uniforme. Deux missions se sont terminées en mars 2014 : BINUCSIL (Sierra Leone, octobre 2008) et BINUCA (RCA, janvier 2010). Le BNUB a cessé ses activités le 31 décembre 2014 (CS/RES/2137)

103Source : Nations unies, Maintien de la paix (http://www.un.org/fr/peacekeeping/

(127) Les opérations de l'ONU sont toujours guidées par les mêmes trois principes fondamentaux du consentement des parties, de l’impartialité et de la non utilisation de la force (sauf en cas de légitime défense ou lorsque leur mandat le rend indispensable). Certains mandats s’inscrivent dans une analyse de situation très complexe (voir à titre d’exemple la rés. 2149 du 10 avril 2014 sur la RCA) et souvent, on se trouve en présence à propos de la même question de plusieurs opérations, en même temps. Cohabitent de plus en plus en effet des opérations menées par les Nations unies et d’autres organismes de sécurité collective.

IV.2.Les accords et organismes régionaux.

104Repères.

105(128) La Charte ne limite pas la sécurité collective aux Nations unies, elle prévoit qu’elle joue aussi au plan régional, au moyen «d’accords ou d’organismes régionaux », placés en position de subordination par rapport au Conseil de sécurité. Cette dimension de la sécurité a connu un fort développement au cours des dernières décennies. Ici aussi la question est celle de savoir si cela correspond bien au projet de sécurité collective.

106La Charte renvoie aux accords et organismes régionaux, les valide en tant qu’instruments de sécurité collective, pour conduire des activités relevant aussi bien du règlement pacifique des différends que de l’application de mesures coercitives. Elle précise leurs relations avec le Conseil de sécurité mais n’impose pas de normes particulières quant à l’organisation de l’instrument (art. 52, 53, 54). Les termes employés « accords et organismes » laissent place à un large éventail de possibilités. A la limite tout accord ou organisme régional peut faire de la sécurité collective, au moins pour ce qui relève du règlement pacifique. Tout en restant prête à signaler une expérience originale, cette chronique s’intéresse d’abord aux organismes de sécurité collective régionale identifiés comme tels. La liste de ces organismes est beaucoup moins longue que celle des organisations régionales avec lesquelles les Nations unies coopèrent (voir à ce sujet le rapport de synthèse du Secrétaire général du 9 août 2012, A/69/228- S/2014/560). Pour fixer les idées, on peut retenir la liste qui figure dans la résolution 2167 du 28 juillet 2014- Union africaine, Union européenne, CEEAC, CEDEAO, SADC, CAE, OEA, UNASUR, CELAC, CARICOM, OTSC, Ligue arabe, ASEAN, UMA- en signalant que manquent à cette liste deux organisations l’IGAD et surtout l’OTAN- mais il est vrai que cette dernière ne veut pas être comptée parmi les organisations régionales- et que toutes celles qui sont citées sont loin d’avoir le même niveau d’engagement opérationnel.

107Actualité

108A partir du suivi auquel procède le Réseau de recherche sur les opérations de paix (ROP) et des données fournies par les organismes régionaux eux- mêmes, on peut établir deux tableaux qui complètent celui qui a été fourni à propos des Nations unies. Le premier présente les Etats et territoires où se trouvent des opérations relevant à la fois des Nations unies et d’un ou plusieurs organismes régionaux de sécurité collective. Le second les Etats et territoires où se trouvent des opérations ne relevant que des organismes régionaux. « Opérations de paix » est un terme large, qui recouvre des activités variées appartenant, par ex., pour les Nations unies aux opérations de maintien de la paix et aux missions de consolidation et rétablissement de la paix et, pour l’UE, aux opérations militaires comme aux missions civiles.

109

110(129) Etats et territoires où des opérations de paix sont menées, en 2014, par les Nations unies et un ou plusieurs organismes régionaux.

Etats et territoires*

Opération (s) des Nations unies

Autres opérations

Afghanistan

MANUA

EUPOL Afghanistan

Centrafrique

MINUSCA

EUFOR- RCA

ICR/LRA (Union africaine)

Congo RD

MONUSCO

EUSEC- RD Congo

ICR/LRA (Union africaine)

Guinée Bissau

BINUGBIS

ECOMIB (CEDEAO)

Kosovo/ Serbie

MINUK

EULEX Kosovo

KFOR (OTAN)

OMIK (OSCE)

Libye

MANUL

EUBAM Libye

Mali

MINUSMA

EUCAP Sahel Mali

EUTM Mali

MISAHEL (Union africaine)

Somalie

MANUSOM

AMISOM (Union africaine)

EUTM Somalie

Soudan

FISNUA

MINUAD (ONU et Union africaine)

MINUAD

(ONU et Union africaine)

Soudan Sud

FISNUA

MINUSS

ICR/LRA (Union africaine)

Mission de vérification de l’IGAD

111(130) Etats et territoires où des opérations de paix sont menées, en 2014, par un ou plusieurs organismes régionaux.

Etats et territoires*

Opération de l’UE

Autre organisation

Bosnie Herzégovine

EUFOR Althea

OSCE BIH

Côtes de la Somalie (au large des)

EUNAVFOR

Djibouti, Kenya, Seychelles, Somalie, Tanzanie

EUCAP Nestor

Géorgie

MSUE

Kirghizstan

OSCE ISR

Kosovo/Serbie

EULEX Kosovo

OTAN KFOR

OSCE OMIK

Moldavie

EUBAM Moldavie Ukraine

OSCE Moldavie

Sahel Niger

EUCAP Sahel Niger

Territoires palestiniens

EUBAM Rafah

EUPOL- COPS

Ukraine

EUAM

EUBAM Moldavie Ukraine

OSCE Ukraine

112* Il n’est pas possible de placer, comme le fait le réseau ROP, sous Israël, EUBAM Rafah, EUPOL- COPPS, la FNUOD et l’ONUST ou encore la MINURSO sous Maroc. Il ne faut pas tenir pour réussies des tentatives d’annexions non acceptées par la communauté internationale (Golan, territoires palestiniens, Jérusalem, Sahara occidental). L’appellation Etats et territoires permet de tenir compte de ces situations et d’autres cas particuliers comme celui du Kosovo. Il est plus exact, comme le fait le Réseau ROP, de présenter EULEX Kosovo, la KFOR, la MINUK et l’OMIK à la fois sous Kosovo et sous Serbie.

113Ces tableaux ne comportent pas les opérations relevant de coalitions (ISAF, FMO, RAMSI, PKF en Moldavie et EIS aux Philippines), ni celle qui sont menées seulement par l’ONU (UNFICYP, ONUCI, MINUSTAH, UNMOGYP, MINUL, MINURSO, FINUL, ONUST, UNLOS). On voit que, parmi les organismes régionaux, l’UE est assez nettement le principal intervenant, avec 5 opérations militaires et 12 missions civiles et le rôle important qu’elle joue en dehors de l’Europe. On doit toutefois se garder de croire que tout va bien du côté de l’UE. Le projet de rapport Danjean au Parlement européen souligne les déficiences du dispositif de l’UE (voir n° 33). En Europe, l’OSCE a aussi un certain rôle. On voit enfin qu’en Afrique, où se situent les opérations les plus nombreuses, le rôle des organismes subrégionaux va grandissant.

114En 2014, l’UE a lancé EUFOR RCA, EUCAP Mali Sahel et une mission sur la réforme du secteur de sécurité en Ukraine (EUAM), l’OSCE une mission d’observation en Ukraine, l’Union africaine une mission pour le Sahel et le Mali (MISAHEL) et l’IGAD une mission de vérification au Soudan Sud (prévue par l’accord de cessation des hostilités du 23 janvier).

115A partir des données fournies par le réseau ROP, on peut compléter ces informations avec un tableau des coalitions porteuses d’opérations de paix en 2014.

Localisation

Coalition/ opération

Egypte (Sinaï)

Force multinational et d’observateurs (MO)

Iles Salomon

Mission régionale d’assistance aux iles Salomon (RAMSI)

Moldavie

Force trilatérale de maintien de la paix (Russie, Moldavie, Transnistrie) (PKF)

Philippines

Equipe internationale de surveillance (EIS)

Pour citer cet article

J-F. Guilhaudis, « Alliances, coalitions, organismes de sécurité collective (B 84-B 130) », paru dans PSEI, Numéro 1, Chronique Sécurité et insécurité européenne et internationale 2015, Alliances, coalitions, organismes de sécurité collective (B 84-B 130), mis en ligne le 17 août 2015, URL : http://revel.unice.fr/psei/index.html?id=334.


Auteurs

J-F. Guilhaudis