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Alexei Jones  : 

L’apparition de la notion de participation dans la pensée et le discours du développement

Résumé

La notion de participation est largement reconnue et promue aujourd’hui dans la communauté du développement. Son apparition dans la pensée et la rhétorique du développement n’est pas nouvelle et a principalement été l’œuvre de grands organismes de développement qui se sont progressivement engagés à rendre leurs projets plus participatifs. La participation n’est pas un thème nouveau dans le développement et on la retrouve déjà dans les années 40 et 50, avant même la période de décolonisation. Mais c’est surtout à partir du milieu des années 70 que la notion de participation a réellement et rapidement intégré la pensée et le discours du développement. Cette période correspond en effet à un moment où le contexte international était en pleine mutation et pendant lequel s’est opérée une importante remise en question du modèle traditionnel de développement en faveur d’un changement de paradigme qui reconnaissait désormais la nécessité d’impliquer davantage les populations concernées dans le processus de développement (Section 1). De nombreux organismes internationaux et bilatéraux ont ainsi contribué à la promotion et à la diffusion de la notion de participation sur la scène internationale par le biais notamment de déclarations et de vastes programmes de recherche (Section 2). Bien qu’allant dans le même sens de la promotion de la participation, ces nombreuses déclarations ont fait apparaître une distinction fondamentale dès le début entre les deux principales interprétations de la participation, à savoir une vision instrumentale de la participation et une vision davantage politique et transformationnelle de celle-ci (Section 3).

Plan

Texte intégral

1Il est difficile de retracer les origines exactes de la participation dans le développement tant les deux notions, participation et développement, apparaissent liées. Dès la période d’après-guerre, le contexte de la décolonisation et de l’indépendance politique nouvellement acquise des pays du Tiers Monde encourageait déjà les mouvements populaires, comme en témoignent les nombreuses références au droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Les premiers programmes de développement mis en place par les pays riches dans les années 60 ont également accordé une place importante aux facteurs humains, plus particulièrement dans le cadre des projets de développement communautaire en Asie, des campagnes d’alphabétisation et de « conscientisation » en Amérique Latine, ou encore des programmes d’ « animation rurale », très répandus en Afrique francophone notamment, et qui visaient tous « la promotion intégrale de la personne humaine et de la communauté locale »1. Ces derniers supposaient en effet une forte participation des paysans dans les programmes publics de développement rural, notamment par le biais d’organisations et de structures communes qui réunissaient les divers acteurs (au Sénégal, les programmes d’animation rurale étaient menés sous la direction du Secrétariat d’Etat à la Promotion Humaine). Ainsi que le souligne Yves GOUSSAULT, ces programmes étaient destinés à mettre en place au sein des politiques de développement « un ensemble de moyens éducatifs pour faire évoluer les structures socio-économiques et pour soutenir le processus de mutation sociale afin d’accroître sans cesse la participation des intéressés »2.

2Comme nous pouvons le constater, la participation des populations dans les activités de développement n’est pas une chose nouvelle. Plusieurs expériences et pratiques datant des années 50 et 60 mettaient déjà en avant dans une certaine mesure l’importance de la participation et de l’implication des populations dans les projets et programmes de développement les concernant. Ce serait une erreur donc de considérer le phénomène comme nouveau car, comme le précisent Stiefel et Wolfe, le fait de faire table rase du passé encourt le risque de répéter l’histoire comme si l’on cherchait à réinventer la poudre au vingtième siècle3.

3Malgré l’existence de ces pratiques participatives isolées, on ne peut pas dire que la participation était très répandue à l’époque. La véritable apparition de la notion de participation et sa promotion dans la pensée et le discours du développement ne se sont en réalité faites qu’à partir des années soixante-dix, période qui correspond également à un tournant dans la pensée du développement avec la remise en cause du modèle traditionnel de développement (§1) et l’adoption d’une nouvelle approche basée sur la satisfaction des besoins fondamentaux (§2). C’est donc ce contexte de bouillonnement intellectuel qui a rendu favorable l’apparition et la diffusion de la notion de participation populaire dans le développement.

4Le développement est devenu une préoccupation théorique et politique au lendemain de la seconde guerre mondiale avec l’émergence sur la scène internationale des pays nouvellement indépendants issus de la décolonisation. Les anciennes puissances coloniales et les jeunes institutions financières internationales (IFI) ont alors cherché à « développer » ces nouveaux Etats selon le modèle orthodoxe de croissance et de développement industriel à l’occidentale. Les premiers programmes destinés à pallier au « sous-développement » de ces pays furent donc largement influencés par la pensée économique libérale néo-classique et notamment par les travaux d’Albert Hirschman4. Selon les économistes libéraux, développement et croissance économique étaient intimement liés, voire synonymes. Cette idée a été souvent associée à la célèbre expression de Rosenstein-Rodan : « growth does it all » (La croissance fait tout)5. Ainsi, comme cela avait été le cas pour les pays industrialisés du Nord, la croissance économique et l’industrialisation étaient considérées comme la voie royale à suivre pour le développement. De nombreux auteurs et économistes s’appuyaient notamment sur le modèle de croissance de Harrod-Domar6 datant des années 1930 selon lequel le développement était essentiellement une question d’accumulation du capital et d’investissements productifs7.

5Le modèle de développement en vogue dans les années cinquante et soixante était basé sur la théorie du « Big Push »8. Cette théorie stipulait que des investissements « lourds » dans les secteurs productifs et dans les infrastructures était de nature à provoquer l'impulsion nécessaire pour enclencher une croissance et une industrialisation rapides dans les pays du Tiers Monde. L’objectif premier des programmes de développement à l’époque était donc de parvenir à une industrialisation rapide et d’éliminer les obstacles ou les freins à la modernisation dans les pays sous-développés. Plusieurs auteurs tels que Leibenstein ou Gerschenkron ont en effet développé la thèse selon laquelle les pays du Sud souffraient d’un « retard économique »9 qui constituait un obstacle à leur développement. Selon Gérard Azoulay, « ces obstacles étaient le plus souvent perçus comme des relations sociales, politiques, culturelles, ou encore des mécanismes économiques relevant du passé »10. Les programmes de développement de l’époque devaient ainsi permettre aux pays sous-développés de rattraper leur retard grâce à un processus de modernisation qui les conduirait vers un état semblable à celui des sociétés occidentales, prises comme un modèle.

6L’approche orthodoxe du développement du début des années 60 consistait en effet à reproduire mimétiquement la voie occidentale, et comme le souligne Sophie Bessis11, en particulier à s’inspirer du modèle d’industrialisation capitaliste, dont les Etats-Unis représentaient l’exemple. La transposition du modèle et des dynamiques occidentales était avancée comme une solution évidente au sous-développement et comme un « état à atteindre », car le développement sans un état à atteindre apparaissait à l’époque comme « une course sans direction »12. Cette tendance s’est notamment traduite par la définition de programmes de développement standardisés, très semblables les uns aux autres, et suivant tous le même modèle d’accumulation du capital et le même schéma linéaire des « étapes de la croissance économique »13.

7Selon la théorie du développement économique de Rostow, les étapes conduisant au développement industriel étaient au nombre de cinq14 et s’enchaînaient les unes aux autres, faisant du processus de développement une articulation de différents stades par lesquels devraient passer ou seraient passées toutes les sociétés humaines. Les travaux de l’économiste et historien américain eurent une forte influence auprès des instances internationales chargées de la mise en œuvre du développement, et notamment auprès des institutions de Bretton Woods qui devinrent les promoteurs de cette approche du développement axée sur l’industrialisation et la croissance économique.

8Dans ce contexte, la pauvreté était considérée comme un faible accès aux biens de consommation du fait d'un manque de revenu. Il était la croissance économique devait permettre à elle seule d'augmenter le revenu par habitant et ainsi de réduire la pauvreté. Les IFI avancèrent notamment que l’élévation du niveau de vie et du bien-être étaient censés découler automatiquement de la croissance économique, selon la théorie néo-classique de la transmission automatique des bienfaits de la croissance, plus connue sous le nom de « trickle down effect »15. D’après cette théorie, les bienfaits de la croissance devaient se répandre naturellement et progressivement vers la majorité de la population pour un partage final des bénéfices.

9Or, après une dizaine d’années d’application, le modèle de développement traditionnel qui avait prévalu jusqu’alors ne pouvait guère se vanter d'être parvenu à réaliser de véritables progrès en matière d'amélioration des conditions de vie des plus démunis. Même dans les pays qui avaient bénéficié d'une aide importante et qui avaient connu une forte croissance, la pauvreté n'avait pas diminué pour autant. Plusieurs études16 ont montré que les mécanismes de transmission et de répartition des bienfaits de la croissance ne fonctionnaient pas comme escomptés, et qu’une « croissance perverse »17, selon l’expression de Sachs, s’était même produite dans de nombreux pays où les inégalités initiales dans la répartition des revenus et une modernisation mimétique avaient surtout conduit à un « mal-développement ».

10Plusieurs raisons expliquent ces échecs, et notamment le fait que le modèle de développement suivi n’était pas adapté aux différents contextes sociaux, politiques et économiques dans lesquels il avait vocation à s’appliquer. L’hypothèse selon laquelle le développement naîtrait de la reproduction d’une « recette miracle » dans les pays du Tiers Monde avait clairement montré ses limites en ce qui concerne l’adaptation du modèle à des environnements radicalement différents les uns des autres. Les technologies produites étaient souvent en inadéquation avec les besoins des populations et les normes culturelles locales, et beaucoup de projets et programmes de développement n’avaient pas suffisamment de contact avec la communauté à la base18. En se concentrant sur l’accumulation de capital et sur la construction d’infrastructures, les interventions de développement avaient en effet largement ignoré les populations et le rôle qu’elles pouvaient et devaient jouer dans leur propre processus de développement. Castillo pour sa part s’est intéressé plus particulièrement aux projets de développement rural aux Philippines, et a conclu qu’étant donné que les stratégies verticales provenant du haut n’étaient pas parvenu à avoir un réel impact sur la pauvreté rurale, il devenait nécessaire de « renverser la direction et l’approche du développement » 19 de manière à ce que l’impulsion provienne de la base et non de l’extérieur. Cet argumentation a contrario a connu un fort succès.

11Plusieurs organismes et agences ont progressivement réalisé et reconnu que la marginalisation des populations était une des principales faiblesses de leurs interventions de développement. Diverses études20 ont largement contribué à cette prise de conscience selon laquelle l’exclusion des bénéficiaires dans le déroulement des projets de développement, et notamment de développement rural, avait été à l’origine de l’échec de nombreux projets. La faible mobilisation des bénéficiaires et l’absence de préoccupation pour renforcer leurs capacités furent stigmatisés comme les principales faiblesses des projets de développement rural.

12De plus en plus de voix s’élevèrent au Nord comme au Sud pour que les hommes et les femmes soient replacés au centre des objectifs du développement, et pour que soit reconsidérée la manière dont les programmes de développement étaient conçus afin de mieux tenir compte des aspirations et des besoins des populations. La pratique d’un développement paternaliste, initié et contrôlé par les agences étrangères, combiné au manque de relation étroite avec les bénéficiaires et les populations directement affectées par les projets de développement explique donc pour une grande part l’échec de nombreux projets de développement. De nombreux auteurs ont alors commencé à réfléchir et à proposer de nouvelles approches du développement, dans lesquelles notamment les populations et les communautés joueraient un rôle plus important.

13Ce mouvement allait donner naissance à une nouvelle approche du développement dans laquelle les besoins des individus seraient davantage pris en compte et où la participation des citoyens deviendrait un impératif du processus de développement.

14Bien qu’il soit impossible de marquer clairement et historiquement les changements dans la pensée du développement, on note tout de même une certaine évolution à partir du milieu des années 70, période marquée par l’apparition d’une critique de plus en plus forte du système économique mondial et par la recherche de modèles alternatifs de développement. La décennie soixante-dix a été secouée par une succession de crises mondiales de l’énergie qui se sont traduites par un ralentissement de la croissance économique et par l’apparition de nouvelles préoccupations liées aux conditions de vie des populations et à la satisfaction de leurs besoins essentiels.

15L’approche technique et purement économique du développement, supposant l’application et l’importation d’un modèle unique et imposé par le haut, sans l’avis ni la participation des populations concernées, avait notamment fait l’objet d’une critique virulente au cours des années 70. La vision du monde à la base des théories néo-classiques fut vivement contestée par un grand nombre d’auteurs qui désapprouvèrent les postulats sur lesquels se basait l’approche orthodoxe du développement. Ces économistes tiers-mondistes pour la plupart, tels que Prebisch21, Baran22, Franck23, Singer24, Amin25 ou encore Perroux26 ont très tôt fait une distinction entre croissance économique et développement, en introduisant de nouvelles notions telles que celles de domination, de désarticulation et de « non-couverture des coûts de l’homme ». D’autres auteurs ont réfléchi et proposé de nouveaux modèles de développement. Dans un ouvrage qui a connu un succès planétaire, et dont le titre devint un des nouveaux slogans du développement (‘Small is beautiful’), Schumacher27 vantait les mérites d’un modèle de développement économique à plus petite échelle, qui soit plus proche des populations et plus adapté aux différents contextes locaux.

16Ces critiques ont rejoint les revendications de nombreux pays du Tiers Monde pour la mise en place d’un « Nouvel Ordre Economique Mondial » et ont connu un large écho et entraîné de vifs débats sur la scène internationale, notamment au sein de l’Assemblée Générale des Nations Unies. Sont apparus alors de nouveaux concepts tels que celui de « développement alternatif », de « développement à visage humain », de « développement à la base », de « développement endogène » ou encore de « développement participatif ». Le point commun entre ces différentes appellations était qu’elles cherchaient toutes à replacer les dimensions humaines et sociales du développement au coeur du débat.

17De nombreux bailleurs de fonds ont émis certaines réticences à réorienter leur politique de développement en ce sens, en particulier ceux pour qui le développement était encore largement une question de croissance économique. Mais la communauté internationale dans son ensemble s’est progressivement ralliée à cette nouvelle approche axée sur la satisfaction des besoins essentiels, influencée et exhortée notamment par des organisations internationales très impliquées dans les processus d’aide au développement, telles que la Banque mondiale, l’Organisation Internationale du Travail (OIT) ou l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE).

18Trois évènements majeurs semblent avoir marqué cette période et joué un rôle significatif dans l’évolution de la pensée économique sur le développement. En 1969, l’OIT fut une des premières organisations à remettre en question la théorie du trickle down, insistant sur le fait que le chômage qui constituait un des aspects premiers de la pauvreté avait largement augmenté dans les pays du Sud. L’organisation lança alors un programme mondial pour l’emploi (World Employment Program) destiné à lutter contre la pauvreté. En 1970, un rapport de l'OCDE28 questionna également l’approche traditionnelle du développement. Et en 1974, ce fut au tour de la Banque mondiale de proposer une politique de « redistribution dans la croissance »29. Robert S. Mc Namara, alors président de la Banque mondiale, a joué un rôle considérable dans la réorientation des objectifs du développement, s’étant dédié durant ses mandats successifs (de 1968 à 1981) à replacer les priorités de l’institution vers la lutte contre la pauvreté, la satisfaction des besoins de base et l’augmentation de la productivité en milieu rural. Dans un discours prononcé à Nairobi en 197330, considéré comme le point de départ de sa « guerre contre la pauvreté », Mc Namara déclara que la Banque mondiale allait désormais s’engager dans des projets et programmes de lutte contre la pauvreté et incita les partenaires du développement à en faire autant31.

19Une nouvelle approche du développement est ainsi apparue au milieu des années soixante-dix. Le processus de développement était désormais perçu comme une transformation à la fois quantitative et qualitative des conditions d’existence des populations et notamment des plus pauvres, et non pas seulement en termes de production et de revenu, mais aussi et surtout en termes de dignité avec la satisfaction de leurs besoins fondamentaux, qu’ils soient matériels et non matériels. Cette nouvelle approche du développement mettait l’accent comme nous l’avons vu, sur les politiques d’emploi, les politiques de redistribution et les politiques de satisfaction des besoins fondamentaux. Celles-ci se détachaient radicalement des politiques traditionnelles en ce sens où elles accordaient une plus grande attention aux populations et à leurs besoins ainsi qu’à la manière de les impliquer davantage dans le processus de développement. Les populations furent ainsi replacées au cœur des préoccupations du développement, et dans la mesure où elles en étaient la cible et qu’elles étaient directement touchées par les activités de développement, leur participation devint une exigence pour de nombreux bailleurs de fonds.

20A partir du milieu des années 70, la notion de participation s’est progressivement frayée un chemin dans la rhétorique utilisée par de nombreuses institutions bilatérales et multilatérales de développement. Ces dernières ont en effet progressivement reconnu l’intérêt et la nécessité de faire participer les populations dans les activités de développement, et faisaient ainsi de plus en plus référence à la participation populaire dans leurs discours et documents officiels.

21Les raisons invoquées par chacun étaient très différentes mais tout le monde s’accordait néanmoins pour affirmer qu’il était dorénavant indispensable d’impliquer davantage les populations dans les activités de développement, ne serait-ce que pour une meilleure prise en compte de leurs besoins dans la définition des programmes de développement32. Notant que la promotion de la participation dans le développement n’est pas du seul fait de ces grandes agences de développement, mais qu’elle a également été encouragée et plaidée par de plus petites organisations à la base, il est néanmoins intéressant de souligner le rôle crucial qu’elles ont joué dans la promotion et l’acceptation universelle des bienfaits de la participation. Cette promotion essentiellement verticale de la participation peut être analysée sous deux angles, en s’intéressant d’une  part aux déclaration émanant des bailleurs de fonds et grandes agences bilatérales de développement (§1), et d’autre part aux résolutions et déclarations multilatérales émanant d’organisations internationales (§2).

22Une des toutes premières déclarations publiques à reconnaître les bienfaits de la participation des populations dans le développement fut émise par le Congrès américain en 1973, à l’occasion de l’adoption du « US Foreign Assistance Act » destiné à reprogrammer l’aide publique au développement (APD) américaine. Cette déclaration fut une des premières à plaider de façon officielle les avantages de la participation dans le développement et à enjoindre à une agence de développement, en l’occurrence il s’agissait de l’USAID (United States Agency for International Development), d’impliquer davantage les populations dans la planification, la mise en œuvre et le partage des bénéfices de ses projets. La déclaration justifia la participation sur un critère d’efficacité, en soulignant qu’il existait un lien étroit entre participation populaire dans le processus de développement et amélioration de l’efficacité de ce même processus33.

23Cette déclaration « avant-gardiste » ne fut pas véritablement suivi d’effets et n’entraîna pas vraiment de changements opérationnels dans les projets de l’USAID. En revanche, comme un caillou jeté dans la marre, elle suscita de vives réactions dans le contexte géopolitique de l’époque : certains accusèrent notamment les Etats-Unis de faire de la propagande libérale et de l’ingérence politique à destination des pays du tiers-monde qui seraient tentés de suivre le modèle socialiste. S’agissait-il pour les Etats-Unis de persuader ces pays de suivre la philosophie libérale de Locke plutôt que Marx34 ?! Néanmoins, la déclaration du Congrès américain a ouvert la voie à d’autres déclarations similaires de la part d’autres agences bilatérales de développement, telles que l’agence britannique ODA (Overseas Development Authority) en 197535 et l’agence suédoise SIDA (Swedish International Development Authority) en 1978. A travers leurs déclarations respectives, ces organismes publics reconnaissaient pour la première fois l’importance de faire participer les populations bénéficiaires dans leurs projets de développement. Les raisons principales invoquées par les bailleurs étaient essentiellement d’ordre technique : la participation était considérée comme un moyen d’améliorer la qualité de leurs projets et de surmonter les obstacles dans leur mise en œuvre.

24A partir du milieu des années quatre-vingt, la notion de participation devint unanimement reconnue et promue dans la rhétorique du développement. Les ONG au Nord comme au Sud, les agences bilatérales de développement et les organisations internationales s’accordaient toutes sur le principe de participation. Plusieurs d’entre elles firent de nouvelles déclarations et entreprirent des efforts pour mettre la participation en pratique dans leurs activités.

25L’agence bilatérale suédoise SIDA fut une des premières à véritablement promouvoir et s’engager dans la voie de la participation populaire dans le développement. Dans sa nouvelle stratégie de développement rural énoncée en 198136, l’agence déclara qu’elle comptait faire de la participation un des objectifs premiers de sa stratégie de développement rural en oeuvrant pour « l’implication des populations cibles locales dans la planification et la mise en œuvre des activités de développement rural ». Cette déclaration fut suivi par d’autres déclarations de politique générale qui prévoyaient d’impliquer les populations pauvres et marginalisées dans le déroulement de ses différents programmes de développement. L’agence suédoise avait une conception large de la participation et percevait celle-ci comme un droit démocratique fondamental37. Partageant cette vision de la participation selon laquelle elle était plus qu’un simple outil pour assurer le succès des projets de développement, l’agence allemande GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) fit de la participation des pauvres un des critères d’évaluation de la qualité de ses propres interventions de développement. Pour l’agence allemande, la participation s’entend comme un « processus concernant les relations entre différents acteurs d’une société et visant à augmenter l’autodétermination et à réajuster le contrôle et l’influence sur les initiatives de développement et les ressources » 38.

26L’agence britannique DFID (Department For International Development) édicta également des directives39 à l’attention de son personnel, afin que soit encouragée au maximum la participation des parties prenantes dans ses projets de développement. Cette note technique précise que les activités de l’agence doivent comporter certaines caractéristiques participatives, à savoir notamment une conception et une élaboration conjointe des projets, de leurs objectifs et modalités, une mise en œuvre collective, en particulier concernant la responsabilité et l’autorité partagée, et la définition d’un mécanisme de suivi-évaluation impliquant l’ensemble des parties prenantes. Un des objectifs poursuivis est d’encourager l’échange d’expériences et l’apprentissage par tous les acteurs.

27L’USAID a également fait de la participation un des principes de ses interventions de développement40. En 1993, elle lança un programme de réforme en profondeur de ses programmes afin d’être plus à l’écoute des populations. Mais contrairement aux autres agences, sa définition de la participation mettait plutôt l’emphase sur l’aspect instrumental, l’USAID considérant en effet la participation comme un moyen de mieux atteindre les objectifs de ses projets de développement41. Les bénéficiaires des projets étaient d’ailleurs considérés à ses yeux comme des « partenaires et des clients » et à ce titre, ils devaient être impliqués dans leur déroulement.

28Nous venons de voir de quelle façon la notion de participation a été progressivement introduite dans la rhétorique du développement de la part des grandes agences bilatérales d’aide au développement. Nous nous intéressons maintenant à la façon dont la participation dans le développement a été promue et encouragée dans le cadre des organisations internationales.

29Ce sont les organisations internationales, et en particulier les agences et institutions spécialisées de l’ONU qui ont été les premières à véritablement promouvoir la participation populaire auprès de la communauté internationale du développement. Dès 1969, l’Assemblée Générale des Nations Unies proclamait ainsi que « le progrès et le développement dans le domaine social exigent (…) la participation active de tous les éléments de la société, individuellement ou par l’intermédiaire d’associations, à la définition et à la réalisation des buts communs du développement »42.

30Quelques années plus tard, en 1975, le Conseil Economique et Social de l’ONU (ECOSOC) adoptait une résolution dans laquelle il exhortait les pays membres « à adopter la participation populaire dans toute stratégie nationale de développement, et à encourager la participation active la plus large possible de tous les individus et ONG nationales dans le processus de développement en ce qui concerne notamment la définition des objectifs, la formulation des politiques et la mise en œuvre des programmes »43. Cette résolution fut suivie de nombreuses autres déclarations et rapports44 dans lesquels la participation des populations dans le processus de développement était promue et encouragée tant auprès des bailleurs de fonds qu’auprès des dirigeants des pays en développement.

31Deux conférences mondiales ont par ailleurs largement contribué à la promotion de la participation dans le développement sur la scène internationale. Il s’agit tout d’abord de la Conférence Mondiale sur l’Emploi organisée par l’Organisation Internationale du Travail (OIT) en 1976, à l’issue de laquelle le programme d’action déclarait que « l’approche basée sur la satisfaction des besoins fondamentaux nécessite la participation active des populations dans la prise de décisions qui affectaient leur existence »45. Contrairement aux précédentes déclarations émanant de diverses agences bilatérales, et qui insistaient sur le lien entre participation et efficacité des projets de développement, cette déclaration insistait davantage sur le lien étroit entre participation et satisfaction des besoins de base. Selon l’OIT en effet, la participation des populations dans le développement devait être considérée comme un des piliers de l’approche axée sur la satisfaction des besoins de base. En 1978, l’OIT alla plus loin en affirmant dans un rapport que la participation était en soi un besoin fondamental, et qu’à ce titre elle devait faire partie intégrante de toute stratégie de développement46. La participation n’était donc plus seulement considérée comme un instrument pour améliorer la qualité et l’efficacité des projets, mais elle était justifiée par le fait qu’elle constituait elle-même un besoin essentiel du développement.

32Un pas supplémentaire et significatif fut franchi lors de la Conférence Mondiale sur la Réforme Agraire et le Développement Rural (CMRADR), organisée par la FAO en 1979, au cours de laquelle il fut reconnu par consensus que « participer aux institutions et aux systèmes qui gouvernent sa vie est à la fois un droit fondamental de l'homme et un moteur essentiel de redéploiement du pouvoir politique en faveur des groupes désavantagés et pour le développement socio-économique »47. La Déclaration de principes et le Programme d'action adoptés par la CMRADR ont stimulé et inspiré plusieurs programmes participatifs de la FAO tels que le Programme de Participation Populaire (PPP) qui fit la promotion des organismes d'auto-assistance pour les pauvres ruraux. En faisant le lien entre participation et droits fondamentaux, la déclaration de la FAO reconnut le caractère juridique de la participation, ce qui ne manqua pas de susciter de vives controverses. Nous étudierons plus loin les arguments et justifications avancés par les partisans du droit à la participation. A l’issue de cette conférence, la FAO institua un

33Le deuxième aspect mis en avant, à savoir le « redéploiement du pouvoir politique en faveur des groupes désavantagés », fut également défendu par l’Institut de Recherche des Nations Unies pour le Développement Social (UNRISD), qui dès 1979 fut un des premiers organismes internationaux à lancer un programme de recherche sur la participation. Le but de ce programme de grande ampleur était de clarifier et de préciser les implications de la notion de participation et d’en donner une définition. Jusqu’à sa clôture en 1983, le programme reçut de très nombreuses contributions de la part de chercheurs et de praticiens du développement à travers le monde qui échangeaient leurs idées grâce à la publication périodique d’une revue intitulée Dialogue about Participation diffusée sur tous les continents.

34Rapidement, une première définition de la participation fut proposée comme étant :

« Les efforts organisés de la part de groupes traditionnellement exclus pour augmenter leur contrôle sur les ressources et les institutions régulatrices dans un contexte social donné »48.

35En insistant sur le contrôle des ressources et le rééquilibrage du pouvoir en faveur des populations pauvres et marginalisées, cette définition reprenait les conclusions de la conférence de la FAO et mettait l’accent sur le rôle transformationnel (ou politique) de la participation. Selon les chercheurs de l’UNRISD, l’objectif de la participation populaire était en effet de permettre l’autonomisation et la libre-détermination des populations49. Cette vision était partagée par de nombreuses agences onusiennes et d’ONG travaillant auprès des populations pauvres, et pour qui la participation constituait une fin en soi dans le développement et non pas seulement un moyen de rendre les interventions de développement plus efficaces.

36En février 1990, une conférence internationale sur la Participation Populaire au Développement en Afrique fut organisée par la Commission Economique des Nations Unies pour l’Afrique (UNECA) à Arusha (Tanzanie). Cette conférence, qui reçut le soutien de nombreux bailleurs de fonds et d’ONG internationales, avait pour but de souligner le rôle capital des populations et de la société civile africaines dans leur propre développement et d'inciter les gouvernements africains et occidentaux à promouvoir et à adopter des approches participatives dans leurs activités. A l’issue de cette conférence, une déclaration (Déclaration d’Arusha), aussi appelée « Charte Africaine pour la Participation Populaire au Développement et aux Transformations », fut adoptée par les ONG africaines dans laquelle une série de recommandations furent faites à l’attention des populations, des gouvernements africains et de la communauté internationale en vue de favoriser la participation des populations au processus de développement. La Déclaration d’Arusha précise que les populations détiennent la force du développement et qu’à ce titre elles doivent pouvoir participer au développement, étant entendu que la participation constitue à la fois un moyen et une fin dans le développement50.

37Une série d’études commanditées par la Banque mondiale ont rapportés très tôt les bienfaits que la participation était susceptible d’apporter dans l’efficacité et la réussite des projets de développement, comme en témoigne par exemple cette étude de 1975 portant sur une cinquantaine de projets de développement rural de l’institution en Afrique, et dans laquelle la participation populaire fut identifiée comme un élément crucial pour obtenir « l’adhésion des populations et leur coopération dans le déroulement du projet »51. A la suite de cela, la Banque reconnue dans un document de politique générale sur le développement rural que la participation des bénéficiaires était un ingrédient nécessaire pour assurer le succès de ses projets52. Mais peu de changements s’en suivirent, si ce n’est que le thème de la participation fut progressivement placé à l’ordre du jour sur l’agenda de la Banque mondiale.

38C’est en grande partie suite à la pression considérable dont l’institution a fait l’objet à partir des années 80 que la Banque s’est peu à peu ouverte au dialogue avec les ONG. Nombre d’entre elles ont en effet mené à partir de cette période plusieurs campagnes de plaidoyer pour dénoncer les effets néfastes des programmes de l’institution dans les pays en développement, et notamment des Plans d’Ajustement Structurel. Le but de ces campagnes était de souligner le manque de transparence sur les politiques et activités de l’institution et d’attirer l’attention sur les conséquences sociales et environnementales désastreuses de certains des ses projets. En 1987, une campagne d’envergure fut ainsi menée par plusieurs grandes ONG environnementalistes qui sont finalement parvenues à pousser la Banque à créer en son sein un département environnemental pour étudier les effets environnementaux de ses projets. Ce succès a par la suite ouvert la voie à d’autres campagnes plaidant pour l’accroissement de la transparence des activités de la Banque ou encore pour l’institution d’un panel indépendant d’inspection, et qui ont également connu le même succès.

39La pression grandissante à l’égard de la Banque s’est accompagnée d’un effort de sa part pour être à l’écoute des ONG et engager le dialogue avec elles. C’est ainsi que l’institution créa en 1987 un espace permanent de dialogue avec la mise en place d’un comité pilote (NGO-World Bank Steering Committee) pour discuter et faciliter l’échange d’information et une plus grande collaboration entre la Banque et les ONG. Les bases de cette collaboration furent énoncées dans un Consensus Document qui reconnaissait pour la première fois l’importance et la nécessité de prendre en compte le rôle, les connaissances et les expériences des ONG dans la formulation des projets et des programmes de la Banque dans les pays du Sud. Ce climat d’entente et l’ouverture du dialogue ont été des éléments très favorables à l’introduction du thème de la participation dans les discussions au sein du comité.

40La Banque a également été influencée par l’évolution du contexte international et notamment par les engagements de nombreux grands bailleurs bilatéraux, tels l’USAID, la GTZ, SIDA et DFID, en faveur de la participation populaire dans le développement. A son tour, l’institution s’est intéressée au développement participatif, comme en témoignent les nombreuses études que le personnel lança à ce sujet à partir du milieu des années 8053.

41En décembre 1990, un « Groupe d’apprentissage sur la Participation Populaire » 54 (Learning Group on Popular Participation) fut institué par la Banque mondiale. Le mandat de ce groupe était « d’examiner le thème de la participation et d’identifier les défis que sa mise en œuvre susciterait pour la Banque mondiale ». Plusieurs ateliers furent organisés réunissant un grand nombre de bailleurs, de chercheurs, et d’ONG. Le but était de capitaliser les différentes expériences participatives afin d’identifier certaines bonnes pratiques et de rechercher les solutions aux difficultés rencontrées par chacun. Les ONG, ont grandement contribué aux débats et aux travaux du groupe d’apprentissage, et dans une déclaration solennelle (Déclaration de Saly55) elles insistèrent sur deux questions primordiales à leurs yeux en demandant qu’une attention particulière soit accordée à la question de la participation des populations pauvres et marginalisées ainsi qu’à la révision des politiques d’ajustement structurel.

42Les travaux du groupe d’apprentissage s’organisèrent autour de ces deux axes et consistèrent en une analyse critique de la participation dans une vingtaine de projets de la Banque en cours de réalisation. Après deux grands ateliers en 1992 et 1994, le rapport final du Groupe d’apprentissage, intitulé The World Bank and Participation56, fut approuvé par le Conseil des Gouverneurs et publié en septembre 1994. Il tira les leçons de l’expérience de la Banque en matière de participation et proposa un plan d’action pour encourager et améliorer la participation des populations dans les activités de l’institution. Celui-ci devait s’inscrire dans une stratégie à long terme axée sur l’apprentissage et la collaboration entre les diverses parties prenantes.

43A l’issue des travaux, la Banque mondiale proposa une définition de la participation qui constitue aujourd’hui encore une référence dans la communauté du développement.

 « La participation est le processus par lequel les parties prenantes influencent les initiatives de développement, ainsi que les décisions et les ressources qui les affectent, et en partagent le contrôle »57.

44Comme nous pouvons le remarquer, la notion de participation est progressivement devenue une notion très populaire dans la rhétorique du développement. Cependant, cette notion était encore très imprécise et susceptible de multiples interprétations. Les premières déclarations et travaux sur la participation des années 70 font en effet apparaître deux grandes visions et interprétations de la participation : une vision selon laquelle la participation serait considérée comme un moyen et un instrument pour améliorer la qualité des interventions de développement ; et une autre vision selon laquelle la participation serait considérée davantage comme un droit et une fin en soi dans le développement.

45On se propose donc de présenter dans la section suivante ces deux grandes interprétations de la participation qui ont divisé dès le départ les partisans de la participation.

46Suite aux premières déclarations des divers bailleurs de fonds et des organisations internationales, la notion de participation a progressivement pris une place prépondérante dans l’agenda du développement international. Il semblait s’être dessiné assez rapidement parmi les différents organismes d’aide un quasi-consensus en faveur de la participation dans le développement. Comme nous l’avons vu, un grand nombre d’organismes, bilatéraux et multilatéraux, se sont prononcés en faveur de la participation populaire dans le développement. Toutefois, il n’existe pas de définition universelle ni d’acceptation générale de la participation. Et cette reconnaissance quasi-unanime des avantages et de la nécessité de la participation populaire dans le processus de développement cache en réalité des interprétations et conceptions de la participation très différentes les unes des autres. Les points de vue des différentes agences et organisations sur les intérêts de la participation étaient loin d’être concordants, chacune ayant sa vision sur les objectifs et la raison d’être de la participation dans le développement. Pour les uns la participation constituait une fin en soi dans le développement (§3), alors que pour d’autres elle représentait surtout un moyen (§2). Cette distinction Moyen/Fin constitue la principale ligne de division entre les nombreuses interprétations de la participation, qui peuvent également être attribuées à la complexité du verbe « participer ».

47Il est intéressant de se pencher un instant sur la définition et le sens du verbe « participer » afin de saisir toute la complexité inhérente à la notion même de participation. Il existe en effet deux définitions possibles du verbe participer. Le Petit Larousse précise ainsi qu’il peut s’agir soit d’avoir part à quelque chose, soit de prendre part à quelque chose. Ces deux définitions se distinguent l’une de l’autre de par le degré d’activité ou de pae prlque choation générale de la participation. Et cette reconnaissance quasi-unanime des avantages et de la nécessité devoitzn">46e prP xml:lant.

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