Cycnos | 29.1 - 2013 Législation et progrès socio-économique dans le monde anglophone |  Influence du pouvoir législatif 

Raphaël Eppreh-Butet  : 

L’œuvre du Congrès dans la politique des États-Unis en matière d’immigration et de progrès socio-économique des immigrants en situation irrégulière

p. 121-133

Abstract

Immigration is an integral part of the United States’ DNA. Migration is generated by a series of pull and push factors (economic disparities between industrialized and developing nations, wars, migratory networks). There is a strong link between orderly migration and irregular migration. Congress passed the Immigration Reform and Control Act (IRCA) in 1986. The purpose of IRCA was to control illegal immigration to the United States. IRCA also granted amnesty to certain undocumented immigrants. Amnesty has the distinctive feature of guaranteeing a leap in socioeconomic integration of immigrants into American society.

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keywords : amnesty , Braceros, Congress, illegal immigration, lobbies, naturalization, socioeconomic integration, United States

Plan

Texte intégral

1Les Etats-Unis furent confrontés au problème de l’immigration illégale dans les années 1960-1970. Les flux migratoires s’inscrivaient dans un contexte mondial et s’expliquaient par des facteurs politiques et des inégalités économiques entre les pays industrialisés et les pays en voie de développement. Pour tenter d’endiguer le phénomène clandestin, le Congrès américain eut recours à la régularisation des sans-papiers en adoptant l’Immigration Reform and Control Act (IRCA) en 1986.

2L’opération de régularisation profita à trois parties : l’État fédéral, les sans-papiers et les entreprises. La régularisation des immigrants illégaux, constituant un moyen de gestion des flux migratoires, pouvait permettre à l’État fédéral non seulement de recenser la population clandestine, mais aussi de retrouver le contrôle sur l’espace territorial et sa crédibilité. En sortant de leur clandestinité, les immigrants ainsi répertoriés pouvaient mettre leur confiance en la protection de l’État, vivre en toute légalité et connaître un progrès socio-économique sur le territoire des États-Unis. Le débat sur l’Immigration Reform and Control Act mit les parlementaires en présence des groupes de pression, des organisations patronales, syndicales et ethniques reliés par la force des choses plus que par le libre arbitre, par l’antagonisme d’intérêts catégoriels plus que par l’harmonie des idées. La mise en place d’un programme spécial de régularisation destiné aux travailleurs agricoles (Special Agricultural Workers) fut une réponse politique aux intérêts économiques des lobbies du monde agricole.

3L’objectif de cette étude est à la fois d’appréhender le contexte politique de l’adoption de l’IRCA par le Congrès et de présenter un tableau historique des progrès des immigrants illégaux amnistiés dans le cadre de diverses démarches : demande de résidence permanente, de regroupement familial, de naturalisation, et d’amélioration de leur situation professionnelle.

Le Congrès face aux flux migratoires et les déterminants de la politique d’immigration aux États-Unis

4Ratifiée en 1789, après son adoption en 1787, la Constitution américaine distribue les compétences entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire et règle leurs rapports. Un contrôle réciproque des trois branches du gouvernement s’opère par le truchement d’un système connu sous le nom de « Checks and Balances » (contrôle et équilibre des pouvoirs). Le Congrès (le Sénat et la Chambre des représentants) vote les lois qui sont ensuite promulguées par le président des États-Unis. Le président a la possibilité de faire usage de son véto en s’opposant à la promulgation d’une loi. Mais le véto présidentiel peut être frappé de nullité (majorité des deux tiers dans chacune des chambres). Le contrôle de la constitutionnalité des lois est dévolu à la Cour suprême des États-Unis (Cullop : 3-59).

5La lutte du pouvoir marque, de façon organique, les rapports entre les branches du gouvernement. Prenons l’exemple de la question migratoire pour éclairer notre propos. D’une part, la politique migratoire est souvent un objet de contention entre les parlementaires et le chef de l’Exécutif. D’autre part, la problématique migratoire polarise l’intérêt de l’opinion publique et des groupes de pression américains.

6Aux États-Unis, les années 1880 sonnèrent, d’une part, le glas de la politique de la porte ouverte, et d’autre part l’introduction des mesures restrictives. La loi la plus significative fut celle du 6 mai 1882 (Chinese Exclusion Act). Cette mesure tint l’immigration chinoise à l’écart. L’adoption de la loi d’exclusion des Chinois fut provoquée par des réactions xénophobes et le sentiment de répulsion qu’une partie des Californiens éprouvaient pour les Asiatiques.

7Les États-Unis admirent 1 285 349 immigrants en 1907. 80 % des personnes accueillies étaient originaires d’Europe de l’Est et du Sud, et 19,03 % d’Europe du Nord et du Nord-Ouest. 1 041 570 personnes arrivèrent sur le territoire américain en 1910, 1 197 892 en 1913, et 1 218 480 en 1914 (U.S. Department of Justice, Immigration and Naturalization Service 2002 : 19). Devant le flot continu d’arrivées en provenance d’Europe de l’Est et du Sud (ce qui fut perçu à l’époque comme une menace pour l’emploi des Américains et pour la majorité anglo-saxonne), le Congrès décida de contenir le mouvement. Il vota, le 5 février 1917, en dépit du véto du président Woodrow Wilson, L’Immigration Act – Literacy Test Act. Cette loi mit en place un test d’alphabétisation. Les immigrants illettrés furent interdits de séjour aux États-Unis.

8L’immigration ou l’immigrant occupe une place particulière dans la conscience collective des Américains. L’étroite relation mythique entre l’immigration et l’existence des États-Unis d’Amérique explique pourquoi l’opinion publique et la classe politique ont une grande aptitude à s’accommoder du phénomène de la migration clandestine. Mais régulièrement évoquée, la question de l’immigration illégale reste un sujet à controverse qui fait débat dans la société américaine.

9Il n’est pas exagéré de dire que la vie politique aux États-Unis tourne en permanence autour de la fascinante question relative à l’exercice du pouvoir. Mais, quand les circonstances l’exigent, comme ce fut le cas de l’adoption de l’IRCA, les acteurs politiques parviennent à une entente en vue de promouvoir l’égalité des chances, de mettre en place un programme de réformes politiques et économiques pour favoriser l’intégration socio-économique des immigrants en situation irrégulière.

10Plusieurs facteurs (la fin du Bracero program, les conditions draconiennes posées pour l’entrée sur le territoire américain, la différence de niveau de vie entre les pays riches et les pays en voie de développement) étaient à l’origine du phénomène de l’immigration illégale aux États-Unis. La fin du Bracero Program (travailleurs mexicains) en 1964, eut pour effet de provoquer un mouvement massif d’immigrants clandestins vers le territoire américain. Dans les années 1940, les États-Unis et le Mexique adoptèrent le Bracero Program, qui permit de recruter des Mexicains pour travailler temporairement dans le secteur agricole sur le territoire états-unien. En 1964, les statistiques firent état d’environ 5 millions de Braceros aux États-Unis (Reimers, Troper 1992 : 43). Mais, confronté à l’opposition des syndicats et des citoyens américains, qui considéraient que la présence des Braceros était de nature à nuire à leurs intérêts, le président républicain Dwight D. Eisenhower prit la décision de reconduire un certain nombre de travailleurs mexicains à la frontière. Le président démocrate, Lyndon B. Johnson également sensible, lui aussi, aux récriminations des organisations syndicales, mit fin au Bracero Program en 1964 (Reimers, Troper 1992 : 44), entraînant l’expulsion de plus de 1,3 million de personnes hors du territoire des États-Unis.

11En 1955, l’Immigration and Naturalization Service (service de l’Immigration et de la naturalisation du ministère américain de la Justice) avait affirmé que le problème de l’immigration illégale était définitivement réglé (Zolberg : 220). Mais quelle était la réalité sur le terrain ? En effet, le phénomène clandestin contrairement aux propos de l’INS, allait se développer de façon exponentielle. La décision de mettre un terme au Bracero Program n’était qu’une mesure politique symbolique, et dont le dessein était de faire croire aux citoyens et aux syndicalistes que le gouvernement fédéral n’avait pas perdu le contrôle des frontières. En effet, les Braceros regagnèrent le territoire américain, soit légalement, soit illégalement. En 1965, 110 000 immigrants illégaux furent identifiés aux États-Unis. Leur nombre passa à 212 000 en 1968, 420 000 en 1971, 788 000 en 1974, plus de 1 million en 1983, et 1,8 million en 1986 (Martin : 90-92). Les employeurs américains demandèrent aux ex-Braceros de leur recruter de nouveaux jeunes travailleurs agricoles en provenance du Mexique, entrainant le développement des réseaux structurés d’immigration clandestine.

12Les nouveaux plafonds par rapport à l’accueil des immigrants fixés par la loi sur l’immigration de 1965 (Immigration and Nationality Act Amendments Hart-Cellar Act) et les modifications législatives de 1978, contribuèrent, indirectement, à l’augmentation du nombre des immigrants illégaux aux États-Unis. Le mouvement migratoire s’inscrivait dans un contexte de l’offre et de la demande. Les lois américaines fixèrent un quota annuel de 20 000 immigrants pour chaque pays (Daniel : 148-152). Il apparaît que le Congrès américain, en votant les lois, ne se préoccupa guère des caractéristiques (taille de la population, besoins économiques) des pays dont étaient originaires des candidats à l’immigration aux États-Unis. Les demandes de l’immigration en provenance du Mexique étaient largement supérieures au quota de 20 000 visas par pays.

13Selon l’INS, la plupart des personnes en provenance du Mexique, entrèrent aux États-Unis en franchissant subrepticement la frontière (Entries Without Inspection). Ce fut le cas également des Salvadoriens et des Guatémaltèques. Cependant, la majorité des clandestins, dont les Polonais, les Philippins, les Haïtiens, Bahamiens et Italiens, qui arrivèrent aux États-Unis par le Canada, furent au départ en possession de papiers délivrés par les services consulaires compétents (Rivera-Batiz : 163). Dans les années 1980, des touristes et étudiants originaires de plusieurs pays dont l’Irlande, Israël, l’Afghanistan, la République des Philippines, se fixèrent aux États-Unis malgré l’échéance prescrite par leur visa (Reimers, Troper 1992 : 44).

14La lourdeur de la procédure relative à l’autorisation de travail, les conflits armés, les problèmes politiques et économiques, la dictature militaire que connurent un certain nombre de pays d’Amérique latine dans les années 1950-1980, expliquèrent en partie le mouvement migratoire irrégulier des populations de ces régions surtout vers les États-Unis.

15Ce fut au cours des années 1970 que le Congrès américain commença à se préoccuper réellement de la question de l’immigration illégale. Les années 1970 virent aussi l’arrivée de deux groupes de pression, Zero Population Growth (ZPG) et la Federation for American Immigration Reform (FAIR), qui critiquèrent la politique du gouvernement fédéral et la présence aux États-Unis d’immigrants légaux et illégaux (Cafferty, Chiswick, Greely, Sullivan : 4).

16En 1971, un projet de loi proposant des sanctions à l’encontre des employeurs de clandestins fut introduit à la Chambre des représentants par Peter W. Rodino, Jr, représentant démocrate du New Jersey. L’absence d’adoption du projet de loi s’expliqua par l’influence des lobbies au sein de la Chambre des représentants et le contrôle du Judiciary Committee du Sénat par des sénateurs épousant la cause des exploitants agricoles et des employeurs de travailleurs sans-papiers (Fuchs : 30).

17Le 3 mai 1973, un nouveau projet de loi interdisant l’emploi des immigrants illégaux fut approuvé par 297 représentants contre 63. Le projet de loi, à nouveau, fut rejeté par le Sénat. Il est très important d’analyser l’influence des lobbies sur l’adoption des lois aux États-Unis d’Amérique. Prenons un exemple qui montre le poids des lobbies dans la définition de la politique migratoire américaine. Les dirigeants d’origine mexicaine à la tête de groupes de pression (Mexican-American Legal Defense and Education Fund – MALDEF) proposèrent la régularisation de la majorité de sans-papiers aux États-Unis. En outre, ils exprimèrent leur opposition à la pénalisation des employeurs qui faisaient appel à la main-d’œuvre clandestine. Pour les lobbies mexicains-américains (MALDEF), les organisations ethniques, par exemple la League of United Latin American Citizens (LULAC), l’American Civil Liberties Union (ACLU), Mexican-American Political Association (MAPA), les églises, les associations de défense des droits civiques, les avocats spécialistes de l’immigration, une sanction pénale à l’encontre des dirigeants d’entreprise se traduirait logiquement par une discrimination généralisée.

18Les syndicats de travailleurs furent favorables à la pénalisation des patrons faisant appel à la main d’œuvre clandestine. Un certain nombre d’employeurs empêchèrent les immigrants illégaux de se syndiquer et profitèrent de leur situation d’irrégularité en mettant en place une politique salariale désavantageuse. La National Association for the Advancement of Colored People (NAACP) réclama des sanctions à l’encontre des employeurs d’immigrants clandestins. Ce fut également la position de l’American Federation of Labor-Congress of Industrial Organization (AFL-CIO), l’International Ladies’ Garment Workers Union (ILGWU), l’United Farm Workers of America (UFWA), Zero Population Growth (ZPG) et la Federation for American Immigration Reform (FAIR).

19L’attitude de ces groupes de pression est une illustration de la divergence des intérêts corporatistes et de la difficulté pour le Congrès de mettre en place, avec diligence, une politique d’immigration.

20En août 1982 et en janvier 1983, le sénateur républicain de Wyoming, Alan Simpson, les représentants démocrates Peter Rodino du New Jersey et Romano Mazzoli du Kentucky, décidèrent d’élaborer un projet de loi d’immigration susceptible de susciter l’adhésion de la classe politique, des syndicats, des groupes de pression et des employeurs (Hohl : 12-13). En juin 1986, le Sénat et la Chambre des représentants adoptèrent un projet de loi commun (Immigration Reform and Control Act) qui fut le fruit d’un compromis entre les intérêts des agriculteurs, des salariés et des groupes ethniques (Daniel : 152). Les principales dispositions de l’Immigration Reform and Control Act : un programme général de régularisation (Legalization) pour les sans-papiers en mesure de prouver qu’ils vivaient aux États-Unis avant le 1er janvier 1982. Un programme d’amnistie destiné aux travailleurs agricoles (Special Agricultural Workers Program). Cette disposition était une concession faite aux employeurs américains. Les lobbies des exploitants agricoles voyaient dans les travailleurs immigrés l’émanation d’une classe prolétaire taillable et corvéable à merci. Les immigrants illégaux ayant travaillé au moins soixante jours dans le secteur agricole avant le 1er mai 1986, feraient l’objet d’une mesure de régularisation qui leur permettrait d’obtenir le statut de résident permanent. Un autre aspect de la législation portait sur le contrôle de l’immigration illégale par l’imposition de sanctions civiles et pénales aux employeurs d’immigrants illégaux (Control of Illegal Immigration, Employer Sanctions). Á partir de 1989, le gouvernement fédéral avait la possibilité d’accueillir des travailleurs migrants pour répondre aux besoins spécifiques de l’agriculture américaine. Certains points furent également clarifiés. Il s’agissait de l’accès des immigrants amnistiés aux allocations familiales et la prise en charge par l’État fédéral des coûts générés par le programme de régularisation. Le 6 novembre 1986, l’Immigration Reform and Control Act (IRCA) fut promulgué par le président républicain Ronald Reagan.

Le corollaire d’une régularisation des immigrants en situation irrégulière : le progrès socio-économique

21Pourquoi le Congrès décida-t-il de régulariser les immigrants vivant illégalement sur le territoire des États-Unis ? Les responsables politiques décrivirent l’opération de régularisation comme étant un acte de générosité. En décidant d’amnistier des clandestins, qui auraient dû être reconduits à la frontière, si la loi avait été appliquée, le gouvernement américain reconnut aussi en quelque sorte sa part de responsabilité dans le développement du phénomène migratoire irrégulier aux États-Unis. En effet, le Congrès prit également en compte le rôle économique et l’employabilité des immigrants en situation irrégulière avant de leur octroyer l’amnistie.

22Les travailleurs clandestins se retrouvent en général dans un cercle vicieux : les bas salaires, l’absence de congés payés, des journées de travail extrêmement longues (avant l’adoption de l’IRCA, 52 % des hommes et 74 % des femmes en situation irrégulière faisaient des heures supplémentaires pour lesquelles ils n’obtenaient aucune rémunération), les problèmes de maltraitance ou d’exploitation. L’offre d’amnistie permet aux sans-papiers qui en bénéficient de changer d’existence. L’angoisse à l’idée d’être arrêté et reconduit à la frontière cesse au moment où le clandestin obtient la légalisation de son statut. L’opération de régularisation porte en elle une dynamique de changement.

23La politique de régularisation des sans-papiers s’inscrit dans une perspective progressiste. La promotion de la cohésion sociale et l’intégration des travailleurs immigrés aux États-Unis sont au cœur de l’amnistie offerte par l’Immigration Reform and Control Act. Le premier progrès social enregistré par les immigrants régularisés dans le cadre de l’IRCA concernait l’obtention du titre de résident permanent. À la suite de l’adoption de la loi par le Congrès américain en 1986, entre le 4 mai 1987 et le 4 mai 1988, 1,8 million d’immigrants illégaux firent une demande de régularisation dans le cadre du programme principal de l’IRCA. 94 % des candidats de cette catégorie reçurent l’autorisation de résider légalement aux États-Unis. Le programme secondaire (Special Agricultural Workers Program) qui se déroula entre le 1er juin 1987 et le 30 novembre 1988, permit à 1,3 million de travailleurs agricoles en situation irrégulière de sortir de leur clandestinité. 93 % des candidats de cette catégorie furent régularisés. La plupart des sans-papiers bénéficiant de l’amnistie étaient originaires du Mexique (69,9 %), du Salvador (8,2 %), du Guatemala (3 %), de Colombie (1,5 %), des Philippines (1,1 %), de la République Dominicaine (1 %), de Pologne (1 %), du Nicaragua (0,9 %), d’Haïti (0,9 %), d’Iran (0,8 %), d’Equateur (0,8 %), du Pérou (0,7 %), du Nigéria (0,6 %), du Canada (0,6 %) et de Chine (0,5 %) (U.S. Department of Justice, Immigration and Naturalization Service 1992 : 8-10)

24Le deuxième avantage de la régularisation concernait les proches des amnistiés. Entre 1992 et 1994, près de 142 000 conjoints et enfants des immigrants régularisés purent prétendre au bénéfice du regroupement familial en qualité d’ayants-droit (U.S. Department of Justice, Immigration and Naturalization Service 1992 : 11). Dès le début des années 1990, la plupart des immigrants illégaux qui furent régularisés dans le cadre de l’IRCA, acquirent le droit non seulement de demander la naturalisation américaine, mais aussi de faire une demande de regroupement familial. En 1994, 853 382 travailleurs agricoles amnistiés dans le cadre du programme secondaire, dont 675 628 originaires du Mexique, entreprirent des démarches administratives auprès de l’INS pour faire entrer leurs conjoints et leurs enfants aux États-Unis. Entre 1989 et 2001, 12 760 814 candidats à l’immigration et 2 688 730 amnistiés de l’IRCA obtinrent le statut de résident permanent aux États-Unis.

25Le troisième avantage le plus significatif fut sans doute l’accession à la citoyenneté américaine. En 1996, la plupart des amnistiés de l’IRCA remplissaient les conditions exigées par la loi pour faire une demande de naturalisation américaine. L’INS reçut 1,3 million de demandes de naturalisation. Cela pouvait s’expliquer par un événement qui se produisit aux États-Unis en 1996 : l’adoption par le Congrès de l’Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act. En effet, cette loi concernait l’entrée et le séjour des immigrants aux États-Unis, et elle excluait les résidents légaux d’un certain nombre de prestations sociales (Rytina : 3-5). La naturalisation serait le rempart contre de nouvelles lois d’immigration hostiles votées par une administration démocrate et un Congrès dominé par les républicains.

26La naturalisation constitue une étape décisive dans la vie des immigrants. Elle proclame de nouveaux droits individuels et elle constitue une opération par laquelle un individu ou un groupe s’incorpore à une collectivité (Foucrier : 160). La citoyenneté offre plus de sécurité que le statut de résident permanent. Il y a un lien entre l’intégration sociale ou politique et l’intégration économique. En 2001, 50 675 immigrants régularisés dans le cadre du programme principal, et 23 623 du programme secondaire, furent naturalisés américains.

27Les candidats à la régularisation dans le cadre du programme principal étaient employés dans le secteur des services (20 %) et de l’agriculture. Les ouvriers non qualifiés formaient 24 % de cette population clandestine, contre 11 % pour les travailleurs qualifiés. Le secteur des fruits et légumes représentait l’activité principale des travailleurs agricoles participant au programme secondaire de régularisation (Miller : 153). La légalisation du statut et la naturalisation eurent pour effet l’amélioration du sort des travailleurs amnistiés dans le cadre de l’IRCA. En 1992, la plupart des immigrants régularisés avaient trouvé un meilleur travail que celui qu’ils avaient à leur arrivée sur le territoire des États-Unis. En 1989 et 1992, des études furent réalisées sur un échantillon de 6 193 immigrants amnistiés « Legalized Population Survey- LPS-1 » et sur un autre échantillon de 4 000 personnes « Legalized Population Follow-Up Survey- LPS-2 ». D’après les résultats de l’enquête, il se produisit une amélioration dans la situation professionnelle d’environ 48 % des hommes et 38 % des femmes (Powers, Kraly, Seltzer : 1).

28Pour bénéficier de l’offre d’amnistie américaine de 1986, les immigrants illégaux durent s’acquitter de frais de dossier (185 dollars pour une personne et 420 dollars pour une famille). L’obligation de payer certains frais (visite médicale, photographies, empreintes digitales) et les difficultés pour les clandestins de réunir les preuves de l’irrégularité de leur séjour aux États-Unis ne furent pas de nature à encourager la participation de tous les immigrants en situation irrégulière à l’opération de régularisation.

Conclusion

29Le débat sur la question de l’immigration illégale débuta au Congrès des États-Unis dans les années 1970. Il fallut attendre jusqu’en 1986, pour qu’enfin le président Ronald Reagan promulgue l’Immigration Reform and Control Act. Si le passage de l’IRCA fut long et laborieux, ce fut parce que le législateur américain dut tenir compte des intérêts particuliers et des récriminations des groupes de pression.

30Les progrès sociaux sont pour la plupart dus à des choix politiques. L’amélioration du sort des personnes régularisées dans le cadre de l’IRCA, résultait d’une combinaison de décisions politiques (régularisation, obtention du titre de séjour, regroupement familial, naturalisation) et de l’intégration de facto des immigrants en situation irrégulière sur le marché du travail américain.

31Le débat actuel sur la question de l’immigration illégale aux États-Unis est l’écho des failles (inefficacité de la politique des sanctions contre les employeurs d’immigrants illégaux, utilisation des faux papiers pour contourner la législation) de l’Immigration Reform and Control Act. Le programme de régularisation de jeunes immigrants clandestins proposé en 2007 et soutenu par le président George W. Bush, a été renvoyé aux calendes grecques faute de soutien de la classe politique. La réforme de la politique d’immigration prônée par le président Barack Obama n’a toujours pas vu le jour. Le marathon parlementaire autour de la réforme de la politique migratoire s’explique par la pléthore des acteurs et la prise en compte des revendications et des doléances de groupes de pression américains.

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Pour citer cet article

Raphaël Eppreh-Butet, « L’œuvre du Congrès dans la politique des États-Unis en matière d’immigration et de progrès socio-économique des immigrants en situation irrégulière », paru dans Cycnos, 29.1 - 2013, mis en ligne le 18 avril 2016, URL : http://revel.unice.fr/cycnos/index.html?id=6933.


Auteurs

Raphaël Eppreh-Butet

Université Charles de Gaulle Lille III
Docteur en études nord-américaines de l’université Sorbonne Nouvelle Paris III (thèse soutenue en octobre 2009 sous la direction du Professeur Jean-Michel Lacroix), et Maître de conférences en Civilisation américaine à l’Université Charles de Gaulle Lille III.